Supplemento Speciale n. 1 al B.U. n. 24

Comunicato della Presidenza della Giunta regionale

SPORTELLO UNICO

PER LE ATTIVITA' PRODUTTIVE

PRIME INDICAZIONI APPLICATIVE DEL D.P.R. 447/98

  TORINO, giugno 1999

Il testo - di cui la Giunta Regionale ha preso atto nella seduta del 9 giugno 1999 - è stato redatto dall’avv. GOLINELLI Piero, consulente esterno, sulla base dell’attività svolta dal Gruppo di lavoro interdirezionale (di cui alla D.G.R. 26.3.1999 n. 15-26937) coordinato dalla Direzione Affari Istituzionali e Processo di Delega e così composto:

dr.ssa BOTTERO Giuliana (Responsabile della Direzione Affari Istituzionali e Processo di Delega)
dr.ssa FAINA Laura (Delegata al coordinamento)
dr.ssa AUDENINO Michelina (Direzione Sanità Pubblica)
dott. BLANGETTI Renato (Direzione Industria)
dott. BOASSO Massimo (ARPA Piemonte)
dott. CAVALETTO Marco (Direzione Commercio e Artigianato)
ing. CIANI Vincenzo (Comando Provinciale Vigili del Fuoco)
dott. COMBERIATI Leonardo (Direzione Servizi Tecnici di Prevenzione)
dott. DUTTO Ezio (Provincia di Torino)
dr.ssa FERRERO Clara (Direzione Pianificazione e Gestione Urbanistica)
dott. GOLZIO Sandro (Comune di Torino)
dott. JODICE Giovanni (Direzione Industria)
dott. LA ROCCA Franco (Comune di Asti)
dott. LIONETTI Roberto (Provincia di Torino)
dott. PAVONE Francesco (Provincia di Torino)
arch. PALUDI Giovanni (Direzione Pianificazione e Gestione Urbanistica)
dott. PICCARRETA Vito (Direzione Commercio e Artigianato)
dott. REBURDO Giuseppe (Provincia di Torino)
dr.ssa RICCA Maria Angela (Direzione Pianificazione Risorse Idriche)
dott. SACCO Sergio (Direzione Organizzazione, Pianificazione Sviluppo e Gestione delle Risorse Umane)
dr.ssa TASSELLI Anna Maria (Direzione Tutela e Risanamento Ambientale Programmazione Gestione Rifiuti)
ing. TUBERE Roberto (Comando Provinciale Vigili del Fuoco)

Con le "linee guida" qui espresse la Regione Piemonte intende, anche in ottemperanza ai patti recentemente sottoscritti, fornire ai Comuni - soggetti pubblici competenti ad attivare e gestire gli sportelli e le strutture uniche per le attività produttive - elementi interpretativi della legislazione in materia ed indicazioni operative, diretti ad agevolare l'istituzione degli sportelli e delle strutture anzidetti.

Le "linee guida" vogliono anche favorire il perseguimento di un idoneo livello di uniformità delle azioni amministrative necessarie per allestire e gestire strutture e sportelli, uniformità resa del resto indispensabile - nello specifico caso in questione - dal tipo di supporto tecnico informatico e telematico necessario.

 INDICE

Premessa

Capitolo I° AMBITO DI APPLICAZIONE

1. I soggetti titolati

2. Gli interventi

Capitolo II° L'ORGANIZZAZIONE

1. L'unicità della struttura e del procedimento

2. Lo sportello unico

3. La struttura unica

4. L'esercizio in forma associata

5. Necessità specifiche

Capitolo III° RAPPORTI CON LE PROCEDURE DI ACCERTAMENTO DELLA COMPATIBILITA' AMBIENTALE

 1. La legislazione di settore 31

2. Il procedimento unico semplificato in caso di VIA 33

3. Il procedimento unico semplificato nel caso della "fase di verifica" 35

4. L'esclusione dalla VIA 36

5. Il procedimento mediante autocertificazione in caso di VIA 37

6. La fase preliminare allo studio di impatto ambientale 38

Capitolo IV° IL PROCEDIMENTO UNICO

 1. I due tipi di procedimento 39

2. Il procedimento semplificato 39

3. Il procedimento mediante autocertificazione 46

4. La conferenza di servizi 55

5. Gli impianti a struttura semplice 57

Capitolo V° GLI ASPETTI URBANISTICI ED EDILIZI

1. La mancanza di conformità del progetto ai piani urbanistici e le varianti agli

stessi 59

2. L'individuazione di aree da destinare all'insediamento di impianti produttivi 67

3. La necessità della concessione edilizia 69

ALLEGATI: (gli allegati non sono pubblicati sul sito)

A. elenco ISTAT di tipi imprenditoriali 70

B. modulistica per la gestione della conferenza di servizi 91

C. modulistica per la domanda unica alla struttura (predisposta dal Comune di Asti) 96

PREMESSA    (torna inizio pagina)

Il giorno 5 maggio 1999 è stato sottoscritto il "PATTO PER LO SVILUPPO DEL PIEMONTE", intercorso tra i seguenti soggetti: Governo, Regione Piemonte, A.N.C.I. , U.P.P., U.N.C.E.M., Unioncamere, CISPEL, le Organizzazioni Sindacali, le Associazioni di categoria, le Istituzioni Universitarie.

Nel capitolo 6 del testo del "Patto" medesimo, un paragrafo è dedicato all'attivazione degli sportelli unici. Il tenore di tale paragrafo è il seguente.

 "Sull'attivazione degli Sportelli unici

La tempestiva attivazione degli Sportelli unici per le attività produttive assumono rilevanza strategica sia nel contesto dell'attuazione del decentramento e della semplificazione amministrativa, sia per lo sviluppo dell'economia e della occupazione a livello locale.

Viene assunto un impegno specifico da parte dei soggetti interessati per garantire l'informazione a tutti i possibili utenti, risolvere i problemi di accessibilità, del diverso livello di informatizzazione delle singole Amministrazioni e di interconnessione telematica, ed affrontare la complessità politica istituzionale derivante dall'elevatissimo numero di Comuni di piccole dimensioni e l'eterogeneità delle caratteristiche socio-economiche delle varie aree territoriali.

A tal fine si individua, come strumento privilegiato per la veicolazione delle informazioni, la rete telematica in ambiente Internet/Intranet. La Regione mette a disposizione sul proprio sito tutte le informazioni su agevolazioni e incentivi, le opportunità localizzative e rilocalizzative e l'ITP assume un ruolo determinante nel marketing territoriale.

La Regione mette inoltre a disposizione degli EELL la rete unitaria regionale della P.A. utilizzando Piemonte in Rete, tramite il CSI e, l'anagrafe delle attività economico-produttive coinvolgendo gli Enti pubblici competenti e le parti sociali a standardizzare, la procedura e la modulistica a livello regionale.

La Regione si impegna, sentite le parti sociali, a procedere, entro tre mesi, a definire i criteri di individuazione degli impianti a struttura semplice e, anche tramite accordi di programma, a raccordare l'attività degli S.U. con i procedimenti di VIA.

Le parti firmatarie si impegnano a limitare l'esercizio dello SU in forma singola ai soli Comuni capoluogo di provincia cercando, per gli altri, forme diverse di aggregazione e di gestione: dove esiste il Patto territoriale si delegherà al soggetto pubblico responsabile del patto, in presenza di distretti industriali avvalendosi di Enti territoriali appositi."

L'allegato 3 del "Patto" (intitolato "modernizzazione e semplificazione della pubblica amministrazione") contiene poi l'enunciazione delle seguenti intese.

 "Attivazione sportelli unici per le attività produttive e interconnessioni tra le pubbliche amministrazioni.

Le iniziative per l'attivazione degli sportelli unici per le imprese (SU) devono confrontarsi con gli elementi di specificità della realtà territoriale piemontese, che presenta una grande complessità sotto l'aspetto politico-istituzionale con l'elevatissimo numero di Comuni di piccole dimensioni demografiche, la ripartizione territoriale delle ASL, nonchè l'eterogeneità delle caratteristiche socio-economiche delle varie aree e la presenza di soggetti ed agenzie ad alta specializzazione e qualificazione.

Assumono inoltre prioritaria rilevanza ai fini della funzionalità degli SU, sia per l'aspetto operativo-amministrativo che per quello informativo-divulgativo, i livelli di informatizzazione delle singole Amministrazioni coinvolte, di interconnessione telematica tra i soggetti pubblici e di accessibilità alle informazioni da parte degli utenti.

L'attivazione degli sportelli unici previsti dall'art. 23 Dlg. 112/98 e disciplinati dal DPR 20.10.1998 n. 447 e la loro rilevanza strategica, sia nel contesto di attuazione del decentramento e della semplificazione amministrativa individuato dalle norme di riforma della PA (L.127/97, DPR 403/98, Dlg. 112/98), sia per lo sviluppo dell'economia e dell'occupazione a livello locale, sono infine riconosciuti come obiettivi qualificanti anche nel quadro del Patto Sociale per lo Sviluppo e l'Occupazione del 22.12.1998.

Tutto ciò merita un impegno specifico dei soggetti istituzionali, economici, pubblici e privati per il perseguimento di soluzioni e iniziative di sostegno e facilitazione di un efficace avvio delle strutture.

In particolare si individuano i seguenti profili di priorità:

- Strutturazione e valorizzazione degli aspetti informativi e costituzione di banche dati accessibili

- Obiettivi di uniformità e di semplificazione dell'attività procedimentale e decisionale-autorizzativa

- Incentivazione per l'attivazione delle strutture anche in riferimento alla definizione di ambiti territoriali omogenei

Si individuano quindi le seguenti linee di azione concordata

1. Informazione e Assistenza

L'attività di informazione è finalizzata a fornire al sistema economico-produttivo e agli sportelli unici elementi conoscitivi di utilità per le imprese, tra i quali agevolazioni e incentivi a sostegno degli investimenti, opportunità localizzative e rilocalizzative, attività di promozione e internazionalizzazione delle imprese, aspetti procedurali connessi.

Lo strumento privilegiato per la veicolazione delle informazioni è individuato nella rete telematica in ambiente Internet/Intranet mediante un apposito sito dal quale, attraverso links, sarà possibile accedere immediatamente agli analoghi siti degli Enti locali, delle Amministrazioni Pubbliche, degli enti strumentali, delle Associazioni di categoria e delle Associazioni sindacali. 

1.a Agevolazioni e incentivi

La Regione Piemonte si impegna a mettere a disposizione sul proprio sito le informazioni su incentivi e agevolazioni di fonte nazionale, regionale e comunitaria o locale entro la data di attivazione degli sportelli unici.

1.b Opportunità localizzative e rilocalizzative

La Regione Piemonte si impegna a mettere a disposizione sul proprio sito entro lo stesso termine le informazioni, in proprio possesso e di cui disporrà alla data indicata, sulle opportunità localizzative presenti sul territorio regionale, mentre le Associazioni imprenditoriali e gli Enti locali si impegnano a fornire alla Regione, per la strutturazione e successiva implementazione e aggiornamento del sistema informativo, i dati di loro pertinenza o altrimenti acquisiti, utilizzando una modulistica appositamente predisposta dalla Regione.

1.c Attività di promozione e internazionalizzazione delle imprese

La Regione Piemonte ed il sistema delle Camere di Commercio piemontesi, valendosi del centro estero camerale e dell'Agenzia per gli Investimenti a Torino e in Piemonte, si impegnano a mettere a disposizione le informazioni utili sia alla promozione delle imprese piemontesi sui mercati esteri ed all'internazionalizzazione delle stesse, sia all'attrazione di imprese estere nel territorio regionale.

2. Informazione sulle Procedure e Interconnessione

2.a La Regione Piemonte mette a disposizione degli Enti locali e prioritariamente a quelli sede di sportello unico la Rete Unitaria regionale della PA, mediante l'infrastruttura di telecomunicazioni "Piemonte in rete", attualmente già strutturata presso la Città di Torino, per la connessione degli uffici pubblici e l'integrazione tra la loro attività e gli utenti esterni, nonchè l'Anagrafe delle Attività Economico Produttive (AAEP), progettate e realizzate mediante il CSI Piemonte in attuazione dell'accordo già siglato con l'AIPA nell'aprile 1998.
La rete verrà sviluppata con l'apertura ad altri soggetti pubblici e privati, secondo quanto indicato nell'allegato 1 "Documento di indicazioni e proposte in materia di Interconnessione telematica tra Pubbliche Amministrazioni centrali e locali".
In attesa della realizzazione dell'infrastruttura, l'interconnessione avverrà in ambiente Internet/Intranet.

2.b Gli Enti pubblici competenti coinvolti nella procedura autorizzativa si impegnano a standardizzare a livello regionale le procedure e la modulistica per la messa in rete delle informazioni, sentite le parti sociali.

2.c Le Organizzazioni ed Associazioni delle categorie produttive si impegnano a fornire il supporto ai propri associati in maniera da favorire una "preorganizzazione" del materiale documentale necessario alla presentazione delle istanze agli SU.

3. Snellimento Procedurale e Termini

3.a Definizione degli Impianti a struttura semplice

La Regione si impegna, sentite le parti sociali, a procedere rapidamente, entro 3 mesi dall'approvazione del patto regionale, alla definizione dei criteri di individuazione degli impianti a struttura semplice ex art. 6 c.6 DPR 447/98.

3.b Semplificazione delle procedure concernenti la compatibilità ambientale

Per quanto riguarda la VIA è avviata la semplificazione delle procedure in attuazione della L.R. 40/98 che entrerà in vigore il 17 aprile 1999.

La Regione e gli Enti locali si impegnano a individuare, anche mediante accordi di programma, formule organizzative idonee a raccordare l'attività degli Sportelli Unici con i procedimenti di VIA disciplinati dalla L.R. 40/98 in modo che sia assicurata la speditezza e la necessaria integrazione.

4. Definizione degli Ambiti Territoriali Ottimali di Organizzazione degli SU - Finanziamenti e Sostegno per l'Attivazione degli SU

4.a Nel fondamentale rispetto dell'autonomia dei Comuni, è necessario favorire con un criterio di sussidiarietà le forme di aggregazione negli ambiti territoriali più adeguati per l'attivazione delle strutture, limitando, in linea di massima, l'esercizio in forma singola delle funzioni di SU solo ai Comuni capoluogo di provincia.

Pertanto si conviene che le risorse reperibili a livello comunitario, nazionale e locale siano prioritariamente destinate all'attivazione degli SU secondo i seguenti criteri:

- Nelle località dove sono in essere o in itinere Patti Territoriali che prevedano l'attribuzione della gestione dello SU al soggetto pubblico responsabile del Patto

- In maniera associata o mediante "avvalimento" di altri Enti, ex art. 24 c.4 Dlg. 112/98 con particolare riferimento agli ambiti territoriali ricompresi nei distretti industriali.

4.b ANCI-UPP-UNCME del Piemonte si impegnano a elaborare bozze di convenzione e delibere-tipo per l'attivazione delle strutture in forma associata al fine di facilitare ed accelerare tale attività da parte dei Comuni che intendano optare per tali aggregazioni.

4.c Le Province Piemontesi si impegnano a svolgere una specifica attività di promozione per l'esercizio in forma associata degli sportelli unici.

4.d Il Comune di Torino, sulla scorta anche dell'attività allo scopo direttamente svolta, si impegna a elaborare e a mettere a disposizione modelli "prototipali" di attivazione e gestione degli Sportelli unici da parte dei Comuni, che dovranno essere coerenti con l'architettura dell'AAEP ed i servizi di rete previsti."

Capitolo I°
AMBITO DI APPLICAZIONE

(torna inizio pagina)

Fondamentale rilievo ha, in tutta a14, la determinazione dell'ambito di applicazione delle norme sulla "struttura unica" e sullo "sportello unico": è chiaro infatti che occorre stabilire quali siano i casi in cui vi è titolo a rivolgersi allo sportello anzidetto e a richiedere l'esercizio dell'attività della struttura unica.

La determinazione predetta implica di accertare:

a) da un lato, quali siano i soggetti titolati a ricorrere alla struttura unica;

b) dall'altro lato, quali siano gli interventi ai quali sono applicabili le nuove norme.

1. I soggetti titolati

Si esamina dapprima il tema sub a). Le disposizioni di legge vigenti, costituite dal decreto legislativo 112/1998 e dal regolamento approvato con il D.P.R. 447/1998, nonchè dall'allegato 1 (n. 26, 42, 43, 50) alla legge n. 59 del 1997, impiegano una pluralità di espressioni per individuare l'ambito soggettivo di applicazione delle norme in esame: sono complessivamente più di venti i momenti enunciativi nei quali interviene l'individuazione predetta.

In tutta una serie di casi, il termine usato è "attività produttive"; altre volte, si parla di "impianti produttivi"; in altre disposizioni ancora, si fa riferimento agli "insediamenti produttivi" o all'"insediamento di attività produttive"; a proposito della realizzazione di opere interne, ci si riferisce ai "fabbricati adibiti ad uso di impresa"; in un caso, si dice "impianti e depositi" e, in alcuni altri, semplicemente "impianti"; infine, vi sono norme nelle quali il riferimento è agli "impianti industriali".

La disposizione che dovrebbe risolvere in modo univoco il problema, vale a dire l'articolo 1 del Regolamento (DPR 447/98), articolo che è intitolato appunto "ambito di applicazione", usa tre espressioni: "impianti produttivi di beni e servizi" a proposito di localizzazione, realizzazione, ristrutturazione, ampliamento; "attività produttiva" a proposito di cessazione, riattivazione e riconversione; "impresa" con riguardo alle opere interne ai fabbricati. (1)

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NOTA (1)
Le varie espressioni usate nelle singole norme sono le seguenti:

rubrica capo IV D.L.gvo 112/98: "attività produttive"

art.23, co.1, D.L.gvo: "impianti produttivi"

art.23, co.2, D.L.gvo: "creazione di aree industriali"; "attività produttive"

rubrica art.24 D.L.gvo: "insediamenti produttivi"

art.25, co.1, D.L.gvo: "insediamento di attività produttive"

art.25, co.2, lett. d, D.L.gvo: "realizzare l'impianto"

art.26 D.L.gvo: "aree industriali"

rubrica del D.L.gvo: "impianti produttivi", "insediamenti produttivi"

art.1, co.1, Reg.: "impianti produttivi di beni e servizi";

Letteralmente, l'allegato alla legge 59/97, dalla quale discendono le disposizioni del D.L.gvo 112/98 e del Regolamento D.P.R. 447/98, consentirebbe di riferire agli "impianti industriali" il procedimento per le attività di localizzazione, ampliamento, ristrutturazione, e riconversione; agli "impianti produttivi" (categoria teorica più estesa) quello per le attività di realizzazione degli impianti nuovi nonchè quello di determinazione delle aree a destinazione specifica; all'"impresa" in genere il procedimento per l'esecuzione di opere interne.

Peraltro, è di tutta a14 il fatto che tale lettura delle norme vada esclusa, sia perchè contrastante con la finalità delle disposizioni in esame (che intendono semplificare, mentre dalla sola articolazione dianzi descritta deriverebbero cervellotiche e cospicue complicazioni, atte a rendere difficilmente praticabili gli istituti stessi disciplinati dalla normativa in esame), sia perchè smentita dai disposti del D.L.gvo 112/98 e del DPR 447/98, che riamalgamano l'ambito di applicazione, pur nella molteplicità di espressioni dianzi segnalata.

Queste ultime sono state usate verosimilmente quali sinonimi. In pratica, l'insieme delle disposizioni consente di formulare un'attendibile risposta al quesito: emergono infatti - da tale insieme - tre enunciazioni particolarmente rilevanti (si può dire portanti) ai fini in oggetto.

1) In primo luogo, di evidente importanza è l'espressione "impianti produttivi di beni e servizi" usata dall'art. 1, comma 1, Reg., dal momento che questa disposizione è proprio quella che il legislatore ha deputato a definire l'"ambito di applicazione" delle norme. A tali "impianti" sono riferite la realizzazione, la ristrutturazione, l'ampliamento; che subito dopo si parli di "attività produttiva" o di "impresa" non sembra cambiare le cose: l'attività produttiva (che cessa o viene riattivata o riconvertita) è appunto quella svolta dagli "impianti produttivi di beni e servizi"; l'"impresa" al cui uso sono adibiti i fabbricati oggetto di opere interne è quella che produce beni o servizi.

2) In secondo luogo, più volte sono usate le parole "impianti industriali", in casi in cui non è possibile ipotizzare che la norma abbia inteso disciplinare una sottocategoria: tale termine è infatti sempre riferito ad oggetti equivalenti a quelli degli "impianti produttivi di beni e servizi".

3) In terzo luogo, l'art. 1, comma 1, del Regolamento recita espressamente che "resta salvo quanto previsto dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114" in tema di commercio; l'ampiezza della dizione conferisce alla stessa il significato dell'esclusione: la "disciplina relativa al settore del commercio" è esclusa dall'ambito di applicazione delle disposizioni in tema di sportello unico ed è affidata - anche per ciò che riguarda la materia del procedimento abilitativo - al d. l.gvo 114/98.

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"attività produttiva"; "fabbricati adibiti ad uso di impresa"

art.2, co.1, Reg.: "impianti produttivi"

art.3, co.1, Reg.: "sportello unico per le attività produttive"

art.4, co.1, Reg.: "impianti e depositi"

art.5, co.1, Reg.: "aree destinate all'insediamento di impianti produttivi"

"impianto industriale" (ult. periodo co.1)

art.6, co.4, 5, 6, Reg.: "impianto"

allegato 1 l.59/97, n.26: "impianti produttivi"

allegato 1 l.59/97, n.42: "impianti industriali"

allegato 1 l.59/97, n.43: "impianti industriali"; "insediamenti produttivi"

allegato 1 l.59/97, n.50: "fabbricati ad uso impresa"

Come è noto, questa è la soluzione sposata nel testo del Regolamento che ha ottenuto la definitiva approvazione; lo schema inizialmente redatto, approvato dal Consiglio dei Ministri il 13.2.1998, faceva invece generico riferimento agli "impianti produttivi" e all'"attività produttiva" nel primo comma dell'art. 1 e citava addirittura espressamente le "attività commerciali" nel secondo comma. Non veniva fatto alcun richiamo al d.l.gvo 114/98.

Appare dunque inevitabile ritenere tutt'altro che casuale la scelta operata dalla norma vigente e reputare che la stessa abbia escluso le imprese esercenti attività commerciali a ragion veduta.

Alle considerazioni che precedono va aggiunta la seguente notazione. L'art. 1, comma 1, Reg., chiamato appunto a definire l'"ambito di applicazione" delle norme di che trattasi, non ha usato un'espressione nuova o casuale, quando ha parlato di "impianti produttivi di beni e servizi". E' ben vero che sono circa 160 gli atti normativi esistenti attualmente nel nostro ordinamento nei quali compare l'espressione anzidetta, ma è evidente il fatto che fondamentale importanza presenta la circostanza che termini sostanzialmente identici sono usati dal Codice Civile (art. 2195, comma primo, n. 1), in una norma anch'essa destinata a definire una categoria di imprese cui applicare una determinata normativa.

Secondo l'anzidetto disposto del Codice, l'impresa produttrice di beni o di servizi è l'impresa industriale; o, se si preferisce, l'impresa industriale è precisamente quella che produce beni o servizi. Ad essa si contrappone l'impresa di commercio in senso stretto (n. 2 del comma primo art. 2195 c.c.), la quale esercita un'attività intermediaria nella circolazione dei beni. E' noto il fatto che la giurisprudenza ha ritenuto costantemente che le ulteriori categorie di cui al comma 1 dell'art. 2195 c.c. (attività di trasporto; attività bancaria o assicurativa; attività ausiliare di quelle precedentemente elencate dall'articolo) non siano affatto classi di imprese alternative rispetto a quelle "industriali" e "commerciali" (categoria a parte essendo quella delle imprese agricole), bensì specificazioni esemplificative delle prime due categorie (2).

E' noto il fatto che altre Regioni hanno qualificato come "impianti produttivi", ai fini dell'applicazione del d.p.r. 447/98, anche le imprese commerciali (cfr. testo di legge regionale approvato dal Consiglio Reg. della Liguria il 15.12.1998, art. 16, comma 2).

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NOTA (2)

Art. 2195 Codice Civile:

"Imprenditori soggetti a registrazione. - Sono soggetti all'obbligo dell'iscrizione nel registro delle imprese gli imprenditori che esercitano:

1. un'attività industriale diretta alla produzione di beni o di servizi;

2. un'attività intermediaria nella circolazione dei beni;

3. un'attività di trasporto per terra, per acqua o per aria;

4. un'attività bancaria o assicurativa;

5. altre attività ausiliarie delle precedenti.

Le disposizioni della legge che fanno riferimento alle attività e alle imprese commerciali si applicano, se non risulta diversamente, a tutte le attività indicate in questo articolo e alle imprese che le esercitano.

Tuttavia, si ritiene di non seguire tale linea di comportamento e si reputa corretta l'interpretazione dianzi enunciata della normativa statale; del resto, appare opportuno - sul versante della concreta operatività - evitare ampliamenti dell'ambito soggettivo di applicazione delle nuove norme quanto meno nella fase di avvio di un'iniziativa di per sè tutt'altro che facile da impostare e da gestire.

Tralasciando le elaborazioni dottrinarie, che mal si attagliano al concreto bisogno di definire la portata dello "sportello unico", ma considerando - come è necessario - la giurisprudenza, occorre peraltro precisare che rientrano fra le imprese industriali anche quelle di trasporto, quelle turistiche o alberghiere, quelle editoriali, televisive, radiofoniche e simili, quelle che producono energia.

Non sono invece da ritenersi tali le imprese che si occupano di "leasing", nè quelle di spedizione: esse appartengono alla categoria delle imprese commerciali in senso stretto. Come tali, non rientrano nell'ambito soggettivo di applicazione delle norme sullo "sportello unico".

E' congruo ritenere che non rientrino in tale ambito neppure quelle imprese, operanti nel campo dei servizi alle persone, che si suole far rientrare nella categoria delle imprese commerciali ai fini dell'onerosità della concessione edilizia: le palestre private, i centri per il benessere e la cura della persona, e così via.

Ove un'impresa svolga attività mista, si dovrà far rientrare la stessa nella categoria corrispondente all'attività prevalente.

Si precisa che non rientrano nell'ambito soggettivo di applicazione delle norme in questione neppure le imprese che operano in luogo del soggetto pubblico come titolari di concessione di costruzione e gestione di opere pubbliche.

Va da sè il fatto che quanto vale per l'impresa industriale opera altresì per quella artigianale.

Al quesito che ci si è posti appare allora possibile, tenuto conto di quanto dianzi si è considerato, fornire la seguente risposta.

Le disposizioni di che trattasi si applicano alle sole imprese qualificabili come industriali e artigianali nei termini dianzi indicati; affinchè di imprese si tratti, occorre che l'esercizio dell'attività avvenga professionalmente e non saltuariamente o comunque in termini non professionali (art. 2082 Codice Civile); occorre altresì la diretta imputazione dell'attività economica produttiva all'imprenditore, con esclusione quindi di quei soggetti (associazioni e simili) che utilizzano l'esito o l'attività di un'impresa.

Le norme in questione si applicano inoltre alla singola impresa, e non già all'eventuale gruppo di cui l'impresa può far parte.

Da un lato, dunque, hanno titolo a rivolgersi alla struttura unica e allo sportello unico le imprese industriali e artigianali di cui dianzi si è detto; dall'altro lato, il Comune o l'associazione di Comuni impegna legittimamente la propria struttura in quanto ciò avvenga a richiesta di un'impresa rientrante nelle categorie sovra indicate.

In concreto, rientrano nell'ambito di applicazione della normativa sullo "sportello unico" i tipi di imprese elencati nell'allegato A al presente documento.

L'elenco di cui all'allegato predetto in tutta a14 non può essere inteso come tassativo, poichè la realtà - particolarmente mobile in quest'epoca - produce continuamente forme e tipi nuovi di imprese: ulteriori singole imprese si ritiene possano usufruire dello "sportello unico" in quanto presentino analogia con i tipi elencati.

2. Gli interventi

Si pone poi il problema (tema sub b) di stabilire quali siano, oggettivamente, gli interventi per i quali le imprese come dianzi titolate possono legittimamente rivolgersi alla struttura unica ed al relativo sportello.

L'allegato alla legge 59/97 chiarisce che la semplificazione imposta dalla legge medesima deve riguardare:

1) il procedimento di autorizzazione a realizzare nuovi impianti produttivi (n. 26 dell'allegato stesso);

2) le procedure relative all'ampliamento, alla ristrutturazione e alla riconversione degli impianti industriali (n. 42); vi si aggiungono anche le procedure relative "all'incentivazione" di tali impianti, ma tale termine non è ripreso dal d.l.gvo 112/98 nè dal DPR 447/98: evidentemente, lo si è considerato ripetitivo, in presenza del fatto che la norma già considera l'ampliamento, la ristrutturazione e la riconversione;

3) il procedimento per la realizzazione di opere interne nei fabbricati ad uso di impresa (n.50).

L'allegato considera poi una fattispecie oggettivamente distinta: quella delle procedure per la localizzazione degli impianti industriali e per la determinazione delle aree destinate agli insediamenti produttivi (n.43 dell'allegato).

L'attuazione dei disposti, di cui dianzi, della legge 59/97 non è avvenuto recuperando letteralmente il testo dell'allegato; l'art. 23 del decreto legislativo n. 112 del 1998 ha infatti tradotto le norme dianzi ricordate nel seguente elenco di interventi: "realizzazione, ampliamento, cessazione, riattivazione, localizzazione e rilocalizzazione di impianti produttivi". Nella lettera della norma attuativa, non si parla più di ristrutturazione e di riconversione, mentre compaiono ex novo la riattivazione e la cessazione.

Ma i due termini dimenticati dal d.l.gvo 112/98 si ritrovano nel Regolamento; l'elenco delle azioni e degli interventi costituente l'ambito oggettivo di applicazione della normativa di che trattasi, così come configurato dal DPR 447/98, recupera un buon livello di aderenza letterale alle statuizioni dell'allegato alla legge 59/97: l'art. 1 del DPR anzidetto individua due sole attività - la "cessazione" e la "riattivazione" - non contemplate dall'allegato alla legge 59/97.

Il complessivo quadro normativo dianzi descritto costringe dunque a considerare come particolarmente significative e determinanti, al fine di delimitare l'ambito oggettivo di applicazione delle norme in questione, le disposizioni dell'allegato alla legge 59/97 e quelle - evidentemente decisive anche nella presente fattispecie - dell'art. 1 del Regolamento, norma specificatamente finalizzata in modo esplicito a determinare appunto "l'ambito di applicazione" delle nuove disposizioni.

Il testo dell'art. 23 del d.l.gvo 112/98, che pure - ovviamente - non fa segnare contrasti incolmabili con le norme dianzi indicate, appare meno puntuale e dunque meno rilevante ai fini in esame.

Come già si è detto, attività a sè stante è quella inerente alla "localizzazione" degli impianti produttivi. Di essa, si dirà più avanti, in un distinto capitolo del presente testo.

La restante serie di interventi a cui si applicano le nuove norme è costituito:

a) dalla realizzazione di impianti produttivi nuovi;

b) dalla ristrutturazione o dall'ampliamento di impianti produttivi esistenti;

c) dalla riconversione dell'attività produttiva;

d) dalla realizzazione di opere interne ai fabbricati produttivi;

e) dalla riattivazione di impianti produttivi;

f) dalla cessazione dell'attività degli stessi.

Non si pongono particolari problemi interpretativi, all'interno della specifica questione della definizione dell'ambito di applicazione delle nuove norme sotto il profilo oggettivo, per quanto concerne la realizzazione di nuovi impianti produttivi, la ristrutturazione e l'ampliamento di impianti già esistenti (che si intende "incentivare", per usare l'espressione dell'allegato alla l. 59/97), nè per quanto concerne la realizzazione di opere interne ai fabbricati produttivi. Le disposizioni di legge non necessitano di particolari riflessioni, ai fini in oggetto: quando un'impresa dotata della qualità soggettiva di cui si è detto nella prima parte del presente capitolo intenda effettuare uno degli interventi anzidetti, ha titolo a rivolgersi alla struttura unica e al relativo sportello.

Suscitano invece interrogativi gli interventi definiti dalle norme di legge rispettivamente di "riconversione", "riattivazione", "cessazione". Le perplessità non attengono tanto all'individuazione di ciò che è definibile come "riconversione" o "riattivazione", quanto piuttosto al tema (fondamentale) suscitato dal fatto che l'ordinamento vigente prevede sia la necessità di autorizzazioni ed approvazioni riguardanti, per così dire, il "progetto", ossia la realizzazione di opere finalizzate all'esercizio di un'attività produttiva, sia l'obbligo di altri e distinti atti di assenso della pubblica amministrazione per l'esercizio, come tale, dell'attività.

Da detta constatazione discende l'interrogativo se l'atto finale del procedimento unico imposto dalle nuove norme debba ricomprendere anche gli assensi anzidetti all'esercizio, oppure se esso non debba limitarsi alle autorizzazioni attinenti alle opere.

La questione è di notevole rilievo pratico, perchè spesso le autorizzazioni all'esercizio implicano necessariamente l'esistenza delle opere e degli impianti addirittura collaudati (si pensi al caso dei rifiuti o a quello della prevenzione incendi) e non sono rilasciabili, ma neppure suscettibili di istruttoria, in via preventiva.

La concentrazione delle autorizzazioni che, per intendersi, si possono chiamare appunto "all'esercizio" in un procedimento unico la cui istruttoria - secondo le norme di legge - ha ad oggetto in primo luogo un "progetto" (si veda, ad esempio, il comma 5 dell'art.4 d.p.r. 447/98) non sembra invero concretamente praticabile.

Più credibile sul piano operativo appare la lettura delle disposizioni di che trattasi che nel procedimento amministrativo unico include tutte le autorizzazioni rilasciabili sulla scorta dell'esame del progetto (di realizzazione ex novo, di ristrutturazione, di ampliamento, ed anche di riconversione, riattivazione o cessazione) ma non già quelle il cui rilascio implica l'intervenuta conclusione delle opere ed il compimento di verifiche e di accertamenti sulle opere stesse ormai ultimate, autorizzazioni queste ultime richieste solo ai fini dell'esercizio dell'attività.

I termini temporali fissati dalla legge, essendo relativi al "procedimento unico", devono quindi essere rispettati nell'autorizzare il progetto. E' evidente il fatto che tali termini non possono ricomprendere al loro interno anche l'assenso all'esercizio: l'attivazione di quest'ultimo dipende infatti dall'ultimazione degli interventi (previsti dal progetto) necessari, ultimazione i cui tempi rientrano nella disponibilità decisionale dell'imprenditore, così come vi rientra la decisione di avviare subito, oppure no, l'attività.

Il tenore testuale delle disposizioni di legge in esame conforta del resto la tesi dianzi esposta.

L'allegato alla legge 59/97, per parte sua, non fa mai riferimento all'"attività", bensì solo agli "impianti": e ciò, anche nel n.42, che individua come procedure da semplificare quelle relative all'incentivazione e alla riconversione: appunto "degli impianti industriali".

Agli "impianti" soltanto, e non all'"attività", si riferisce anche l'art. 23 del d.l.gvo 112/98.

L'art. 25 del decreto legislativo medesimo reca poi un elemento ancor più significativo: il procedimento amministrativo unico imposto dalla norma riguarda l'"insediamento di attività produttive", che è cosa diversa - pur essendo stato palesemente usato il termine in un'accezione molto ampia - dall'"esercizio" (od avvio di esercizio) di un'attività produttiva.

Nell'espressione "insediamento" possono ben essere ricomprese anche le ristrutturazioni e gli ampliamenti che potenziano un insediamento già avvenuto, così come le riattivazioni e le riconversioni, ma non può l'espressione medesima essere privata del connotato suo tipico di radicamento fisico al territorio. Di ciò che si intende "insediare" può essere redatto un progetto. Altra cosa è l'esercizio dell'attività per la quale l'insediamento è intervenuto.

A tale linea interpretativa non frappone ostacoli neppure l'art. 1, comma 1, del d.p.r. 447/98. Quest'ultima norma ha invero un tenore letterale atto a creare a prima vista qualche perplessità: essa fa riferimento dapprima agli "impianti" ("ha per oggetto la localizzazione degli impianti produttivi di beni e servizi, la loro" - cioè degli impianti - "realizzazione, ristrutturazione, ampliamento, cessazione, riattivazione") per poi concludere l'elenco con le parole "e riconversione dell'attività produttiva", che mal si collegano con il termine "loro" precedentemente usato.

Anche al fine di superare tale lieve incongruenza espressiva, sembra doveroso allora ritenere che l'art. 1 del Regolamento individui quale proprio oggetto la realizzazione, la ristrutturazione, l'ampliamento, la cessazione, la riattivazione "degli impianti produttivi di beni e servizi" (fin qui, il testo letterale della disposizione è esattamente in tal senso), ma anche la "riconversione" degli impianti stessi finalizzata ad una nuova attività produttiva.

Non sembrano invero sussistere dubbi circa il fatto che la riconversione è l'intervento attraverso al quale si consente agli impianti di produrre beni o servizi merceologicamente diversi da quelli prodotti fino a quel momento.

Con tale lettura risulta coerente anche l'impiego del sostantivo "riattivazione" (di impianti produttivi): la prima attivazione degli stessi si identifica infatti con la "realizzazione", se si fa riferimento agli impianti e non all'esercizio; il fatto che la norma abbia considerato la sola "riattivazione" è quindi un elemento in più per ritenere che essa intenda sempre riferirsi solo agli impianti produttivi e non all'esercizio.

In tale ottica, anche la "cessazione" è riferita agli impianti, come risulta del resto dal tenore letterale della disposizione in esame.

La normativa in esame ha invero ricompreso anche tale tipo di "intervento" (appunto la "cessazione") nell'ambito di quelli che richiedono l'espletamento di procedure, alle quali vanno pertanto applicate le disposizioni in tema di semplificazione e di accelerazione dei procedimenti.

Ciò facendo, la legge ha inteso, da un lato, in generale affermare ed evidenziare il principio secondo cui la considerazione progettuale di un impianto produttivo non può sistematicamente ignorare i problemi (e i costi) conseguenti al cessato uso di quell'impianto; dall'altro, il legislatore ha voluto fare specifico riferimento ai casi in cui normative di settore impongono espressamente interventi (ad esempio, di bonifica) conseguenti alla cessazione del funzionamento degli impianti. Si pensi ai casi, talora già presenti come problemi oggi aperti, di industrie chimiche o di strutture in cui sono immagazzinati rifiuti, scorie ed altri analoghi materiali.

Va detto peraltro che la necessità - in determinati casi - di autorizzazioni attinenti non già agli impianti, ma all'esercizio dell'attività produttiva, non può essere ignorata in toto dallo "sportello".

Pertanto, nel compimento della sua funzione informativa, lo "sportello" medesimo dovrà evidenziare la necessità predetta, specificando quali siano le autorizzazioni all'esercizio richieste nel caso concreto oggetto della sua considerazione e fornendo tutte le indicazioni utili.

In secondo luogo, sul piano amministrativo, ancorchè la fase dell'esercizio sia - come si è detto - di per sè estranea al procedimento unico, al fine di perseguire con completezza le finalità della legge, occorrerà:

= che siano comunque definiti tempi e modalità di comportamento riguardanti gli organi interni del Comune competenti in ordine alle autorizzazioni all'esercizio;

= che siano stipulate convenzioni con i soggetti pubblici esterni coinvolti nelle autorizzazioni predette, intese a rendere certi e contenuti i tempi relativi; nonchè a prevedere il ricorso, ove occorra, a conferenze di servizi.

Quanto sopra si è osservato vale in presenza dell'odierno quadro normativo; l'introduzione nell'ordinamento di provvedimenti autorizzatori "integrati", attualmente allo studio, potrebbe ridisegnare in modo radicale il quadro medesimo e richiedere una diversa valutazione.

Capitolo II°
L'ORGANIZZAZIONE

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1. L'unicità della struttura e del procedimento

L'art. 23 del d.lgvo 112/98 conferisce ai Comuni le funzioni amministrative concernenti gli interventi individuati nel paragrafo delle presenti note dedicato all'"ambito di applicazione" delle nuove norme di legge.

Di tali funzioni, dunque, è titolare "ogni Comune", come precisa l'art. 24, comma 1, del medesimo decreto legislativo. L'esercizio delle funzioni amministrative in oggetto determina la necessità di svolgere un procedimento: questo è unico (art. 25, comma 1, d.lgvo 112/98), e deve essere affidato ad un'unica struttura (art. 24, co. 1, d.lgvo 112/98 e art. 3, comma 1, d.p.r. 447/98), responsabile dell'intera procedura (art. 24, comma 1, d.lgvo 112/98).

Le strutture anzidette devono essere realizzate dai Comuni (art. 3, ultimo comma, d.p.r. 447/98) ed affidate ad un funzionario ad esse "preposto" (id.).

Quest'ultimo è, per forza di legge (ancora ultimo comma dell'art. 3 d.p.r. 447/98), responsabile del procedimento unico di cui dianzi si è detto.

Conseguentemente:

a) all'impresa deve essere fornito un'unico interlocutore, investito dei poteri e della responsabilità necessari per poter governare il procedimento unico;

b) non sono state affatto soppresse nè spostate competenze o poteri amministrativi; di questi restano titolari i vari soggetti della pubblica amministrazione;

c) l'unicità del procedimento di cui alle nuove norme produce peraltro l'effetto che le procedure da svolgersi presso i vari soggetti della pubblica amministrazione assumono la connotazione di sub-procedimenti rispetto al procedimento unico: esse diventano fasi di un iter istruttorio unitario; gli atti di assenso espressi alla conclusione di tali procedure vengono ad assumere il connotato di atti interni al procedimento unico;

(occorrerà chiedersi se tali atti conservino la natura di atti amministrativi autonomamente impugnabili, o se l'eventuale impugnazione non sia esperibile - come sembra probabile - soltanto nei confronti dell'atto finale, restando possibile nei riguardi dei primi esclusivamente quali di atti presupposti);

d) il procedimento unico coinvolge, da un lato, uffici diversi dello stesso ente, dall'altro uffici di enti diversi;

e) la volontà della pubblica amministrazione in ordine alla domanda dell'impresa da cui è nato il procedimento unico è espressa in un provvedimento amministrativo conclusivo; ove sia intervenuta l'attività della conferenza di servizi, tale provvedimento è costituito dal verbale recante le determinazioni assunte dalla conferenza; deve essere formato in ogni altro caso, dal responsabile del procedimento unico, un provvedimento finale (questo, com'è ovvio, sicuramente impugnabile) avente quale contenuto una sintesi dell'esercizio delle varie competenze coinvolte;

f) il responsabile del procedimento unico è titolare di tutti i poteri-doveri tipici previsti dalla legge 241/90 (comunicazioni, inviti all'impresa e ai soggetti della pubblica amministrazione, acquisizione di documenti, ecc.); è titolare altresì del potere-dovere di coordinare e dirigere la conferenza di servizi.

Il modulo organizzativo della struttura unica non è imposto rigidamente dalla legge; al contrario:

1) la struttura medesima può essere propria di un singolo Comune, oppure espressa da più enti locali associati (art. 3 d.p.r. 447/98; art. 24 d.lgvo 112/98);

2) i Comuni possono concordare con altre amministrazioni e con altri enti pubblici la possibilità di avvalersi dell'opera di questi, anche affidando loro singoli atti istruttori, per esperire il procedimento unico (art. 24, comma 4, d.lgvo 112/98); il regolamento precisa che l'accordo predetto si realizza mediante convenzione; che il fatto di avvalersi di altri organismi non deve pregiudicare i tempi previsti dale norme per la conclusione del procedimento; che possono essere affidate agli altri soggetti "fasi e attività istruttorie"; che tali soggetti possono essere costituiti dall'A.R.P.A., dalle A.S.L., dalle C.C.I.A.A., dalle università, da altri centri e istituti pubblici di ricerca che assicurino indipendenza, competenza, e adeguatezza tecnica (art. 8 d.p.r. 447/98);

3) per la realizzazione dello "sportello unico", da istituire presso la struttura unica, i Comuni possono stipulare convenzioni con le C.C.I.A.A. (art. 24, comma 3, d.lgvo 112/98; art. 3, comma 2, d.p.r. 447/98);

4) in presenza di patti territoriali o di contratti d'area, la gestione dello "sportello unico" può essere attribuita, dall'accordo tra gli enti locali coinvolti, al soggetto pubblico responsabile del patto o del contratto (art. 24, ultimo comma, d.lgvo 112/98; art. 3, comma 2, d.p.r. 447/98).

Si è dunque in presenza di una consistente flessibilità organizzativa.

2. Lo sportello unico

La struttura unica deve dotarsi di "sportello unico per le attività produttive" (art. 3, comma 1, d.p.r. 447/98).

Lo sportello è la componente della struttura unica rivolta verso l'esterno, verso gli operatori; esso costituisce il punto di accesso delle imprese alla struttura.

A tal fine, allo sportello sono affidati due compiti, uno informativo-assistenziale e l'altro di collegamento fra gli operatori e l'attività della struttura unica:

a) funzione informativo-assistenziale: essa si articola in due branchie di attività:

1) di informazione in senso stretto, relativa alle opportunità localizzative esistenti; alle principali caratteristiche di ciascuna opportunità e ai livelli di convenienza offerti; alle iniziative di carattere promozionale in corso; all'elenco delle domande di autorizzazione presentate e allo stato del loro iter procedimentale; alla presenza e alla distribuzione territoriale delle strutture uniche; alle normative applicabili in termini generali; alle agevolazioni e ai finanziamenti concretamente praticabili; ad ogni altra informazione utile disponibile a livello regionale; (art. 23, comma 2, d.lgvo 112/98 e art. 3, comma 2, d.p.r. 447/98);

2) di assistenza e consulenza alle imprese, attraverso alla considerazione della specifica iniziativa in relazione alla quale l'operatore si è rivolto allo sportello e al conseguente adattamento al caso concreto delle informazioni di cui al precedente n.1), con ogni utile suggerimento e comunque con l'indicazione degli adempimenti necessari nel caso considerato (cfr. disposizioni normative citate sub 1);

b) funzione di collegamento fra gli operatori e la struttura unica: lo sportello costituisce, sotto tale profilo, il punto di incontro tra impresa e struttura; è la sede ove si deposita la domanda e quant'altro si ritiene di produrre; dove si ritirano atti e provvedimenti; ove, durante il procedimento, si forniscono e si ottengono chiarimenti; si integrano documentazioni, si controlla lo svolgimento dell'iter procedimentale; si discutono le questioni attinenti al procedimento e all'iniziativa nel rispetto degli obblighi di trasparenza e in termini di reciproca leale collaborazione;

lo sportello unico è altresì il "protocollo di entrata" della struttura unica.

L'apertura degli sportelli implica, ad evitare confusioni e incertezze, l'assorbimento o comunque l'eliminazione di altre analoghe iniziative e strutture pubbliche. Gli stessi "uffici relazioni con il pubblico" dovrebbero escludere dal proprio campo di attività ciò che è di competenza dello "sportello unico" ed indirizzare ad esso nei casi in cui esista la competenza di questo.

La presenza degli sportelli unici comporta altresì che si cerchi il coordinamento degli stessi con eventuali altri organismi, ancorchè non pubblici, che svolgono analoghe funzioni informative o di assistenza-consulenza: appaiono necessari pertanto accordi con le C.C.I.A.A. e con le Unioni Industriali. Le competenze e le disponibilità di questi soggetti ben possono essere coinvolte - con apposite convenzioni - in un'organica azione di supporto dello sportello unico.

Come già si è detto, con le Camere di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura, possono addirittura essere stipulate convenzioni "per la realizzazione dello sportello unico" (art. 24, comma 3, d.lgvo 112/98, richiamato dall'art. 3, comma 2, del d.p.r. 447/98): dello sportello, si badi, e non dell'intera struttura unica. In effetti, l'attività dello sportello è particolarmente congeniale alla realtà delle C.C.I.A.A. ed alla loro attività.

In presenza di patti territoriali o contratti di area, gli enti locali possono inoltre accordarsi per attribuire la gestione dello sportello unico al soggetto pubblico responsabile del patto e del contratto (art. 24, comma 5, d.lgvo 112/98, richiamato dall'art. 3, comma 2, del d.p.r. 447/98).

La Regione provvede, anche attraverso alle Province, a coordinare e potenziare l'assistenza alle imprese ai sensi dell'art. 23, comma 2, d.lgvo 112/98.

La realizzazione di sportelli unici convenzionata con la C.C.I.A.A. pone alcuni interrogativi sul piano pratico: occorre chiedersi "dove" sia realizzabile lo sportello in tal caso e di quale personale esso possa usufruire (anche dipendenti della C.C.I.A.A.?). La natura comunale della struttura in questione fa ritenere che si debba escludere la possibilità di insediare lo sportello presso gli uffici C.C.I.A.A.; la convenzione dovrà quindi comunque garantire l'appartenenza dello sportello medesimo al Comune presso il quale opera la struttura unica.

Per quanto attiene al personale, non sembrano possibili dubbi in ordine al fatto che alla struttura unica, di cui lo sportello è componente, sia preposto un funzionario comunale (art. 3, comma 4, d.p.r. 447/98). A questo funzionario deve del resto essere necessariamente conferita la qualità di responsabile del procedimento; egli fa dunque parte, sicuramente, dell'organico del Comune. Nulla impedisce, peraltro, che la convenzione con la C.C.I.A.A. preveda la collaborazione - nelle forme consentite dalla legge - di dipendenti camerali, anche "distaccati" presso la struttura unica comunale.

La necessità di adeguato personale presso la struttura medesima ben potrà del resto essere soddisfatta attraverso all'utilizzo di tutte le forme di acquisizione di collaborazioni lavorative e professionali consentite dall'ordinamento.

Diverso è il caso di cui all'ultimo comma dell'art. 24 del d.lgvo 112/98, ossia "laddove siano stipulati patti territoriali o contratti d'area"; come è noto, in tal caso la legge prevede la possibilità (ove siano d'accordo tutti gli enti locali coinvolti) di "attribuire" al soggetto responsabile del fatto o del contratto "la gestione dello sportello unico". Intanto, poichè di "attribuzione" si tratta, non sembra ipotizzabile che ciò possa avvenire solo per lo "sportello" come tale: è assai più logico (ed assai più rispondente alle concrete esigenze) ritenere che - diversamente a quanto avviene nelle convenzioni con le C.C.I.A.A., con le quali non si attribuisce una gestione, ma si concorda una collaborazione - nei casi in esame il soggetto pubblico responsabile del patto territoriale o del contratto d'area divenga il gestore dell'intera struttura unica.

Il regolamento (d.p.r. 447/98) non ha ripreso, e quindi non ha disciplinato, l'eventualità considerata invece dalla norma dianzi citata del decreto legislativo: nel regolamento stesso, la sola alternativa all'esercizio effettuato "singolarmente" dal Comune delle funzioni di che trattasi è data dall'esercizio "in forma associata". Anche l'ipotesi del patto territoriale e del contratto d'area sembra quindi da ricondurre all'esercizio associato anzidetto: in effetti, anche in tal caso l'attribuzione della gestione della struttura e dello sportello al soggetto responsabile del patto o del contratto scaturisce dall'"accordo tra gli enti locali coinvolti".

Sarà allora l'accordo medesimo, in ciò legittimato dall'art. 24, ultimo comma, del d.lgvo 112/98 (accordo che deve essere unanime, come è noto) a prevedere:

a) la decisione dei Comuni coinvolti di esercitare le funzioni in questione in forma associata;

b) la determinazione degli stessi di esercitare tali funzioni presso l'ente responsabile del patto territoriale o del contratto d'area;

c) l'attribuzione della gestione della struttura e dello sportello unico all'ente predetto.

Inevitabilmente, in tal caso, la struttura sarà organo di quest'ultimo ente, e all'ente medesimo apparterrà il "funzionario preposto alla struttura" di cui all'art. 3, comma 4, del d.p.r. 447/98.

Occorre a questo punto rilevare che il comma in esame richiede una lettura ragionata. Il testo letterale della norma non è infatti compatibile con le disposizioni vigenti in tema di "responsabile del procedimento" e di ordinamento interno degli enti locali.

Il coordinamento fra la normativa in tema di "sportello unico" e quelle or ora citate è peraltro possibile ove si ritenga che "il responsabile del procedimento", da nominarsi entro il 27.5.1999 contestualmente alla realizzazione della struttura unica, sia in realtà il responsabile di quella struttura; il responsabile del procedimento (ai sensi di legge, vi è un responsabile per ciascun procedimento) viene nominato quando è proposta una domanda ai sensi dell'art. 4, comma 1, d.p.r. 447/98 o ai fini di cui all'art. 6, comma 1, del medesimo decreto: quel "responsabile" risponde di quel procedimento.

In tutta a14, in una struttura unica attinente ad una consistente dimensione, responsabili dei singoli procedimenti saranno i funzionari designati a tal fine per ogni procedimento.

Nel caso della gestione in forma associata, essi ben potranno provenire da Comuni diversi.

Il responsabile della struttura, che risponde più generalmente della efficienza della stessa, attribuirà ai singoli componenti la struttura unica la qualità di responsabile dei vari procedimenti che non ritenga di gestire personalmente.

3. La struttura unica

La struttura unica è poi chiamata a gestire il procedimento. Vi è chi ha distinto, in modo efficace, una funzione di "front-end", che è propria dello "sportello", dalla funzione di "back-office", attinente appunto alla gestione del procedimento, funzione che costituisce la parte più articolata, complessa e pesante dell'attività della "struttura".

Si esamineranno più avanti i due tipi di procedimento amministrativo, il cui espletamento costituisce il compito della struttura unica. In questa sede, si rileva solo quanto segue, ancora in tema di organizzazione della struttura medesima.

Non sembra possibile, in primo luogo, distinguere (al di là di quanto è stato fatto nel presente paragrafo) tra "sportello" e "struttura". In particolare, non sembra possibile ipotizzare che vi siano Comuni presso i quali è istituito lo sportello ed altri presso cui vi è la struttura. Neppure l'ipotesi di una delega per lo sportello ad altro Comune o ad altro ente appare compatibile con le norme.

Invero, sia badando all'enunciazione normativa ("la struttura si dota di uno sportello unico") sia avendo riguardo alle esigenze di carattere operativo, si perviene alla convinzione dell'unitarietà della struttura: i connotati dello sportello, enunciati poc'anzi, sono - come si è detto - quelli proprii della componente della struttura rivolta verso l'esterno, e non già quelli di un organismo amministrativo distinto.

Si ritiene dunque che ogni "struttura unica" debba essere dotata di uno "sportello unico" (che di quella struttura è appunto una componente), come letteralmente stabiliscono le disposizioni in materia.

Naturalmente, ciò significa che anche sugli sportelli è destinata a ricadere quella necessità di aggregazione che in tutta a14 caratterizza l'istituzione delle strutture uniche in una Regione, qual'è il Piemonte, in cui quasi 1.150 Comuni su poco più di 1.200 hanno dimensione inferiore, demograficamente, ai diecimila abitanti.

Peraltro, non sembra che da ciò possa derivare una riduzione della capacità della complessiva rete di sportelli (quando esisterà) di soddisfare le esigenze delle imprese; non sono, questi, tempi in cui occorra essere presenti ovunque per esercitare utilmente la propria funzione: piuttosto, quest'ultima è efficacemente svolta in quanto siano rispettate le esigenze di competenza, di professionalità e di efficienza che la materia richiede in considerevole misura, e che possono essere presenti, probabilmente, solo in una struttura sufficientemente articolata ed organizzata.

La mobilità diffusa, l'impiego di mezzi telematici (espressamente imposto dalle norme: art. 3, comma 2, d.p.r. 447/98), il convenzionamento (e comunque la collaborazione) possibile con altri organismi, di per sè consentono - in tutta a14 - la necessaria accessibilità.

Le funzioni di competenza della struttura unica possono essere esercitate:

a) da un singolo Comune, in riferimento agli impianti produttivi localizzati o da localizzare nel territorio di quel Comune;

b) in forma associata, "anche con altri enti locali" (art. 24, comma 1, d.lgvo 112/98), con riguardo agli impianti produttivi localizzati o da localizzare nel territorio dei Comuni associati.

4. L'esercizio in forma associata

L'ipotesi sub b) porta con sè vari problemi.

Occorre in primo luogo stabilire quale sia il significato dell'espressione, dianzi riprodotta, "anche con altri enti locali". Letteralmente, tale inciso, che è contenuto (come già si è detto) nel decreto legislativo, condurrebbe a ritenere possibile l'aggregazione dei Comuni anche con le Province e con le Comunità Montane (1), per l'esercizio delle funzioni della struttura unica. Il regolamento recato dal d.p.r. 447/98, peraltro, non riprende affatto l'inciso anzidetto e quindi non solo non disciplina a livello regolamentare l'eventualità anzidetta, ma anzi - nel suo testo letterale - limita alla partecipazione dei Comuni l'associazione di che trattasi: "i Comuni esercitano, anche in forma associata, ecc." (art. 3, comma 1, d.p.r. 447/98).

Tale circostanza non sembra invero casuale, perchè tutto il testo del d.p.r. individua soltanto nei Comuni i soggetti chiamati ad operare nella materia in esame. Del resto, sia il decreto legislativo sia il regolamento chiaramente individuano - come già si è rilevato - una competenza comunale esclusiva nella materia medesima.

Anche le norme che disciplinano il procedimento fanno esclusivo riferimento ad organi comunali: si veda l'art. 4, comma 3, del d.p.r. 447/98, nel quale il compito di convocare la conferenza di servizi è affidato - senza alternative di alcun genere - al sindaco.

Occorre però segnalare subito che, come si vedrà più in dettaglio fra breve, il quadro normativo in tema di struttura e sportello unici deve essere confrontato con le disposizioni di legge in materia di comunità montane.

Infatti, l'art. 28 della legge 142/90, dopo aver espressamente qualificato come "enti locali" le Comunità Montane, precisa che queste sono costituite con leggi regionali "allo scopo di promuovere (...) l'esercizio associato delle funzioni comunali".

Tale attribuzione di scopi è esclusiva delle Comunità Montane medesime; per le Province, non solo non v'è traccia di analoghe disposizioni, ma vi è (nella legge 142/90) l'attribuzione di tutt'altre finalità.

L'art. 29, comma 2, della stessa legge 142/90 stabilisce poi che "l'esercizio associato di funzioni proprie dei comuni (...) spetta alle comunità montane" là dove queste sono state costituite. In tutta a14, non è possibile ignorare le disposizioni sopra richiamate; nè sussistono elementi, recati dalla legislazione in tema di sportello e struttura unica, che consentano di ritenere esclusa l'applicabilità delle disposizioni predette nella materia oggetto del d.lgvo 112/98 e del d.p.r. 447/98, o di reputare le disposizioni stesse incompatibili in assoluto con i decreti dianzi citati. Anzi, questi ultimi testi normativi, come si è visto, prevedono espressamente l'esercizio associato delle funzioni inerenti agli sportelli e alle strutture uniche, usando tra il resto un linguaggio pressoché identico a quello dell'art. 29, comma 2, l. 142/90, in tema di comunità montane.

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NOTA (1)

L'art. 28, comma 1, della legge 8.6.1990, n. 142, qualifica le Comunità Montane come "enti locali costituiti con leggi regionali tra Comuni montani e parzialmente montani della stessa Provincia, ecc.".

Non solo: la considerazione delle norme della l. 142/90 qui segnalate può attribuire un significato all'espressione "in forma associata, anche con altri enti locali" usata all'articolo 24, comma 1, del d.lgvo 112/98: tali enti ben possono essere proprio le Comunità montane.

Appare dunque necessario coordinare le disposizioni del d.lgvo 112/98 e del d.p.r. 447/98 con quelle dianzi citate della l. 142/90, senza escludere l'applicazione di queste ultime.

Da ciò derivano inevitabilmente maggiori elementi di complessità, in relazione alla circostanza - di cui in precedenza si è detto - che la normativa in tema di struttura e di sportello unico fa costante riferimento solo al Comune e ad organi solo comunali.

Peraltro, questa non è cosa che impedisca necessariamente l'applicazione del disposto dell'art. 29, comma 2, della legge 142/90. In concreto, là dove i Comuni sono aggregati in una Comunità montana, a questa - in applicazione della norma di legge dianzi citata - "spetta" l'esercizio associato delle funzioni comunali in tema di sportello e struttura unica.

In tal caso, inevitabilmente struttura e sportello sono istituiti presso la Comunità; il funzionario preposto alla struttura può essere un funzionario della Comunità medesima. Non si è infatti di fronte allo svolgimento di un'attività convenzionata o in presenza di una collaborazione: in forza della legge 142/90, le funzioni comunali sono attribuite alla comunità montana.

Quanto alla conferenza di servizi di cui alla "procedura semplificata", essa è convocata dal Sindaco del Comune in cui ha sede l'intervento da autorizzare.

La legislazione relativa alle comunità medesime introduce, in sostanza, un'eccezione ad alcune fra le regole normativamente dettate in materia di struttura e sportello unico.

Sul piano organizzativo generale, del resto, l'esercizio delle funzioni di che trattasi da parte delle comunità montane presenta anche aspetti positivi: l'applicazione del criterio dianzi esposto conduce invero a prevedere che, di norma, le funzioni medesime siano esercitate in forma associata là dove si è in presenza di una Comunità montana, con il conseguente esercizio delle funzioni stesse da parte di quest'ultima.

Naturalmente, ove la scelta di tutti o di determinati Comuni sia quella di esercitare "singolarmente" (come si esprime l'art. 24 del d.lgvo 112/98) le funzioni in oggetto, per i Comuni medesimi non vale quanto dianzi si è detto. E non v'è dubbio sul fatto che è possibile e legittima anche tale scelta.

Ma, seguendo il criterio dianzi enunciato, normalmente l'istituzione delle strutture e degli sportelli unici viene ad essere affidata - nelle aree montane, in cui sono presenti i Comuni più piccoli e meno attrezzati (ed anche meno dotati di concrete possibilità di attrezzarsi in tempi relativamente brevi) - ad enti locali ormai collaudati da tempo la cui strutturazione è già oggi idonea a svolgere compiti eccessivamente pesanti per i Comuni componenti.

L'esercizio delle funzioni relative alle strutture e agli sportelli unici in modo associato, nei casi diversi da quello or ora considerato può avvenire attraverso alle "forme associative" di cui al capo VIII della legge 142/90 (art. 24-27 della legge medesima).

Più esattamente, possono essere utilizzati lo strumento della convenzione di cui all'art. 24, e così pure quello del consorzio di cui all'art. 25. Particolarmente pertinente appare quest'ultimo istituto, previsto proprio "per la gestione associata di uno o più servizi e l'esercizio di funzioni" (art. 25 citato l. 142/90, come modificato dall'art. 5, comma 8-bis, del d.l. 361/95 convertito nella legge 437/95).

L'"unione di Comuni" di cui all'art. 26 della legge 142/90 è utilizzabile ai fini in esame solo nel caso in cui i Comuni che danno vita all'unione medesima utilizzino la stessa al fine di esercitare una pluralità di funzioni o di servizi (art. 26 citato, comma 1), e non solo lo "sportello unico". Quest'ultima funzione dovrà far parte - nel caso in esame - di un più ampio pacchetto di funzioni comunali svolte dall'unione.

Si ricorda che i Comuni (i quali devono appartenere alla stessa provincia) costituenti l'unione stessa devono avere popolazione non superiore a 5.000 abitanti (è ammesso un solo Comune con popolazione non superiore a 10.000 abitanti, anche se eccedente i cinquemila); e che l'unione ha proprii organi elettivi: presidente, giunta e consiglio. Valgono quindi le osservazioni già fatte a proposito delle Comunità Montane: lo sportello è organo dell'unione.

Occorre altresì non dimenticare che l'unione può durare solo dieci anni (art.26, comma 6, l.142/90); entro tale termine si deve procedere alla fusione o allo scioglimento dell'unione.

Possibile appare anche l'utilizzabilità, nella materia in questione, dell'"accordo di programma" di cui all'art. 27 l. 142/90.

La gestione in forma associata può dar luogo a situazioni diverse: vi sono associazioni che "entificano", che danno luogo cioè ad un ulteriore distinto ente (è il caso del consorzio) ed "associazioni" che non producono tale effetto (la convenzione e l'accordo di programma).

Il caso della Comunità montana, di cui dianzi si è detto, ma anche quello della gestione attribuita all'ente responsabile del patto territoriale o del contratto d'area, sono accostabili al caso dell'associazione che produce un ulteriore ente.

Ove si formi quest'ultimo, esso disporrà di personale e la struttura unica sarà un suo organo; i Comuni potranno concorrere fornendo proprio personale al "pool" che costituisce la struttura.

Quando invece l'associazione non produca un ulteriore ente (convenzioni, accordi di programma), dovrà essere individuato il Comune "capofila", al quale apparterrà la struttura unica con l'intervento degli altri Comuni definito dalla convenzione o dall'accordo.

La sede della struttura unica e la presenza dello sportello unico si avranno nel Comune "capoluogo" della Comunità Montana (in quello, diverso, determinato dai Comuni interessati d'intesa con la Comunità), nel Comune ove si trova l'ente responsabile del patto territoriale o del contratto d'area (salvo diverso accordo), nel Comune individuato come sede del consorzio, ed infine in quello determinato nella convenzione o nell'accordo di programma.

Le conferenze di servizi di cui all'art. 4 del d.p.r. 447/98 saranno convocate dal Sindaco del Comune in cui è localizzato l'intervento da autorizzare.

Appare evidente il fatto che la frammentazione amministrativa piemontese, caratterizzata non solo da un elevato numero di Comuni, ma soprattutto da un elevato numero di Comuni con scarse capacità demografiche, economiche e gestionali, obbliga ad approfondire la riflessione sull'effettivo gestore dello sportello unico.

L'importanza attribuita dalle più recenti leggi agli enti locali di base, i Comuni, nella condizione anzidetta impone il ricorso alle forme associative.

Non a caso il decreto legislativo 112/98 prevede, all'art.3, l'individuazione da parte delle Regioni dei livelli ottimali di esercizio delle funzioni conferite ai Comuni di minor dimensione demografica, nel cui ambito "i Comuni esercitano le funzioni in forma associata, individuando autonomamente i soggetti, le forme e le metodologie, entro il termine temporale indicato dalla legislazione regionale". La legge regionale 20.11.1998, n.34, dettaglia l'attuazione del d.lgs. 112/98, prevedendo l'individuazione, da parte del Consiglio regionale, dei livelli ottimali di esercizio delle funzioni decentrate, previo parere della Conferenza permanente Regione-Autonomie locali. A loro volta i Comuni dovranno individuare forme e metodologie per attuare l'esercizio associato delle funzioni conferite.

In tale sede, ai Comuni di piccole dimensioni demografiche viene quindi espressamente richiesto di associarsi per la gestione dello sportello unico; e la scelta dei partners, della forma e della metodologia per la gestione associata spetta autonomamente ai Comuni, ma non può non tener conto dei livelli ottimali per la gestione dello sportello unico individuati dalla Regione, peraltro con la concertazione della Conferenza permanente Regione-Autonomie locali.

Per l'esercizio delle attività di sportello unico, lo studio IRES (Istituto di ricerche economico-sociali) commissionato dalla Regione suggerisce, come ambiti di gestione adeguati, le Comunità montane, gli ambiti funzionali, o loro aggregazioni all'interno dei Bacini provinciali per l'istituzione dei Centri per l'impiego, di cui alla l.r. 14.12.98 n. 41 e alla D.G.R. n. 24-26752 dell'1.3.99: in totale 30 Bacini su tutto il territorio regionale.

La proposta dell'Ires, necessariamente ancora da approfondire per quanto attiene lo sportello unico, poichè rivolta in generale alla gestibilità di tutte le funzioni conferite ai Comuni, ha però il pregio di riconoscere le Comunità montane come soggetti privilegiati per la gestione associata delle attività di sportello e di prevedere possibilità aggregative diversificate per i Comuni rientranti nei bacini provinciali.

Il "Patto per lo sviluppo del Piemonte", a sua volta, sul tema stabilisce quanto segue:

"4. Definizione degli Ambiti Territoriali Ottimali di Organizzazione degli SU - Finanziamenti e Sostegno per l'Attivazione degli SU

4.a Nel fondamentale rispetto dell'autonomia dei Comuni, è necessario favorire con un criterio di sussidiarietà le forme di aggregazione negli ambiti territoriali più adeguati per l'attivazione delle strutture, limitando, in linea di massima, l'esercizio in forma singola delle funzioni di SU solo ai Comuni capoluogo di provincia.

Pertanto si conviene che le risorse reperibili a livello comunitario, nazionale e locale siano prioritariamente destinate all'attivazione degli SU secondo i seguenti criteri:

- Nelle località dove sono in essere o in itinere Patti Territoriali che prevedano l'attribuzione della gestione dello SU al soggetto pubblico responsabile del Patto

- In maniera associata o mediante "avvalimento" di altri Enti, ex art. 24 c.4 dlg. 112/98 con particolare riferimento agli ambiti territoriali ricompresi nei distretti industriali".

Pertanto, possono essere fin d'ora indicate le seguenti linee di comportamento:

1) l'esercizio in forma singola delle funzioni dello sportello / struttura unica dovrebbe essere limitato, al più, ai Comuni capoluogo di provincia;

2) per i Comuni montani le funzioni di che trattasi dovrebbero essere esercitate dalle Comunità montane;

3) nelle aree in cui vigono o sono in corso di formazione Patti Territoriali, le funzioni stesse dovrebbero essere esercitate dall'ente responsabile del Patto;

4) nelle restanti aree, le Province dovrebbero promuovere le più opportune associazioni, tenendo conto sia dei Bacini di cui dianzi si è detto, sia dei Distretti industriali (ove tali ipotesi di aggregazione risultino in concreto adeguate); ma soprattutto badando all'effettiva realtà dei luoghi e delle risorse umane ed organizzative presenti.

5. Necessità specifiche

In punto organizzazione della struttura unica occorre ancora evidenziare la necessità:

a) di determinazione di puntuali obblighi, in specie relativi al rispetto di tempi certi e definiti, a carico degli uffici comunali dai quali la struttura unica deve attingere istruttorie ed atti;

b) di accordi con i soggetti pubblici esterni al Comune (A.S.L., Vigili del Fuoco, I.S.P.E.L.S. - Istituto Superiore per la Prevenzione e la Sicurezza del Lavoro, Regione per quanto concerne, ad esempio, le competenze in tema di beni paesistici o di vincolo idrogeologico, e così via) che parimenti garantiscano l'espletamento della procedura nei tempi dovuti;

c) di vedere omogeneizzata la modulistica, sia per agevolare comprensione e compilazione della stessa, sia per rendere assolutamente rapido ogni controllo formale, sia ancora per consentire l'impiego dei supporti informatici.

Va da ultimo segnalato il fatto che la struttura unica deve organizzarsi ed attrezzarsi in modo idoneo a svolgere, accanto agli altri compiti, anche quello richiesto dall'art. 3, comma 3, del d.p.r. 447/98. Tale norma conferisce alle imprese la facoltà di chiedere alla struttura unica un parere preventivo, "senza che ciò pregiudichi l'eventuale successivo procedimento autorizzatorio". Il parere va richiesto sottoponendo all'esame della struttura il progetto preliminare dell'intervento; il parere medesimo deve riguardare la conformità del progetto in questione ai piani vigenti in materia urbanistica (P.R.G. e strumenti urbanistici esecutivi), territoriale e paesistica (piano territoriale regionale, piano territoriale provinciale, piani paesistici, ma anche piani di settore sovraordinati al P.R.G., quali il piano stralcio delle fasce fluviali, i piani di area dei territori protetti, il P.T.O. del Po, e così via).

Al riguardo, in tutta a14 occorre la disponibilità (interna alla struttura, oppure reperita al di fuori di essa, presso il Comune o altri enti) di un soggetto esperto nella materia e dotato di tutti i necessari supporti conoscitivi.

La struttura ha l'obbligo di rilasciare il parere predetto e di rispettare, per tale rilascio, il termine di novanta giorni dalla richiesta.

Capitolo III°
RAPPORTI CON LE PROCEDURE DI ACCERTAMENTO
DELLA COMPATIBILITA' AMBIENTALE

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1. La legislazione di settore

La legislazione in materia di compatibilità ambientale prevede da tempo una anticipazione dello "sportello unico" in sede di valutazione di impatto ambientale (V.I.A.).

L'articolo 40, comma 2, della legge 22.2.1994, n. 146 ("disposizioni per l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità Europee - legge comunitaria 1993") stabilisce che "qualora per un medesimo progetto, oltre alla valutazione di impatto ambientale, sia previsto il rilascio di altri provvedimenti autorizzativi, si procede all'unificazione e all'integrazione dei relativi procedimenti".

La prescrizione anzidetta è stata regolamentata attraverso all'atto di indirizzo e coordinamento successivamente emanato ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge 400/1988, costituito dal D.P.R. 12.4.1996 (G.U. n. 210 del 7.9.1996).

Le disposizioni anzidette di legge statale hanno determinato le statuizioni recate sul tema dalla legge regionale del Piemonte 14.12.1998, n. 40 ("disposizioni concernenti la compatibilità ambientale e le procedure di valutazione").

Più specificatamente, l'art. 12, comma 3, di quest'ultima legge stabilisce che il "giudizio di compatibilità ambientale" è "comprensivo delle autorizzazioni ambientali ed urbanistiche necessarie alle realizzazione del progetto, nonchè all'eventuale rilascio coordinato di ulteriori provvedimenti".

Il successivo articolo 13, nel disciplinare l'"istruttoria integrata della fase di valutazione" (cfr. la rubrica dell'articolo) stabilisce che l'autorità competente per la V.I.A. "indice una conferenza di servizi, ai fini di effettuare l'esame contestuale dei vari interessi pubblici coinvolti nella procedura di VIA o di interessi coinvolti in più procedimenti amministrativi ad essa connessi, nonchè per acquisire autorizzazioni, nullaosta, pareri o altri atti di analoga natura anche di altre amministrazioni pubbliche".

Le determinazioni concordate nella conferenza sostituiscono i vari atti (art. 13, comma 2).

Nella prima riunione della conferenza stessa, le amministrazioni che vi partecipano "individuano e definiscono le autorizzazioni che saranno assorbite dal giudizio di compatibilità ambientale nonchè le ulteriori procedure da coordinare nei termini previsti per l'espressione del giudizio di compatibilità ambientale di cui all'art. 12, comma 3" (art. 13, comma 3).

In sostanza, nel sistema piemontese, l'istruttoria della VIA conduce:

a) al giudizio di compatibilità ambientale, in cui vengono ricomprese tutte le autorizzazioni:

1) ambientali

2) urbanistiche;

b) all'eventuale rilascio coordinato di ulteriori provvedimenti, cioè di altri atti di assenso non aventi natura "ambientale" nè "urbanistica".

Le autorizzazioni ambientali e urbanistiche sono dunque obbligatoriamente ricomprese nella VIA positiva; gli altri provvedimenti autorizzativi, invece, non confluiscono nella valutazione predetta di impatto ambientale, ma possono essere acquisiti - e quindi rilasciati all'operatore - parallelamente. Poichè occorre comunque sapere tempestivamente, da un lato, quali autorizzazioni ambientali e urbanistiche in concreto confluiranno nella VIA e, dall'altro, se vi sarà l'acquisizione di ulteriori provvedimenti, nonchè, in caso affermativo, quali specifici assensi saranno acquisiti, la legge regionale impone di definire tutto ciò nella prima riunione della conferenza di servizi indetta nell'ambito dell'istruttoria della domanda di pronuncia di compatibilità ambientale.

Le disposizioni di cui dianzi si è detto hanno conservato la loro efficacia anche a fronte dell'entrata in vigore della legislazione statale sullo "sportello unico". Il sopravvenire di quest'ultima potrebbe invero aver determinato l'abrogazione tacita parziale della normativa statale sulla VIA (che è anteriore sia al d.lgvo 112/1998 sia al d.p.r. 447/1998); e - ai sensi dell'art. 10 della legge 10.2.1953, n. 62 - potrebbe avere altresì abrogato norme regionali ove queste fossero contrastanti con principi fondamentali recati dalle successive disposizioni sullo "sportello unico".

Ma non è così.

Innanzi tutto, l'art. 27 del decreto legislativo 112/1998 si premura di stabilire che "sono fatte salve le vigenti norme in materia di valutazione di compatibilità e di impatto ambientale", cosicchè sembra esclusa qualsiasi ipotesi di abrogazione tacita; è ben vero che le norme della legge regionale del Piemonte 40/1998 non erano ancora vigenti alla data del d.lgvo 112/98, ma è vero altresì che erano già vigenti le disposizioni di legge statale tradotte nella predetta legge regionale: tanto basta, allora, poiché le norme statali predette sono sicuramente "fatte salve". In secondo luogo, non è tecnicamente ipotizzabile l'applicazione dell'art. 10 l. 62/1953 nei confronti della legge reg. piemontese 40/1998, perchè quest'ultima è successiva alla legge statale recante "principi fondamentali" in materia, legge quest'ultima che può essere data solo dal d.lgvo 112/1998 essendo evidente il fatto che il regolamento (d.p.r. 447/98) non può contenere "principi fondamentali". Ma, soprattutto, non è ravvisabile contrasto sostanziale fra i due filoni di norme; le innovazioni di campo introdotte dalla disciplina sullo "sportello unico" sono in definitiva due: l'unicità del procedimento (art. 25, co. 1, d.lgvo 112/98) e la competenza comunale (art. 23, co. 1, d.lgvo medesimo). Relativamente alla prima innovazione, già si è ricordato che essa è stata addirittura anticipata dalla legislazione sulla VIA; quanto alla seconda, più che di fronte ad un contrasto - come si vedrà nel prosieguo - sembra corretto ritenere che ci si trovi in presenza di una necessità di coordinamento (l'istruttoria integrata della legislazione sulla VIA è affidata all'"autorità competente", che nel caso piemontese può essere la Regione, la Provincia o il Comune; l'attività della struttura unica di cui al d.lgvo 112/98 e al d.p.r. 447/98 è invece sempre di competenza del Comune).

Così stando le cose, occorre dunque coordinare le due discipline legislative; queste sembrano offrire lo spazio giuridico ed operativo necessario.

Il coordinamento predetto deve essere effettuato tenendo presente la circostanza che la procedura di VIA, a differenza di quelle che sfociano in un'autorizzazione, non si limita a procurare un assenso sia pure con prescrizioni (o un diniego), ma influenza direttamente la progettazione finale, nei casi in cui interventi modificativi del progetto, tra i quali rivestono grande importanza tutti gli interventi mitigativi dell'impatto o compensativi del bilancio ambientale complessivo, rendano possibile la realizzazione dell'opera ovvero la rendano maggiormente compatibile.

Tale processo rende necessaria una concertazione integrata tra i soggetti titolari delle diverse autorizzazioni, e si avvale in ogni fase della partecipazione del pubblico, che può fornire il suo apporto anche migliorativo, segnalando criticità e problemi.

Il processo favorisce quindi una progettazione finale che difficilmente può essere predeterminata a monte.

Diviene allora inevitabile condurre la valutazione sulla compatibilità ambientale dell'intervento preventivamente nel senso che sarà di seguito chiarito con riferimento al concreto svolgersi della procedura. Il giudizio di compatibilità ambientale può infatti da un lato assorbire, e dall'altro contestualmente acquisire, tutte le autorizzazioni e i consensi necessari nel caso specifico così esaurendo tutta l'attività necessaria. Dall'altro lato, come poc'anzi già si è detto, il confronto collaborativo che caratterizza la procedura di VIA fa sì che il progetto dell'intervento, in molti casi, venga maturando e perfezionandosi cammin facendo, con la conseguenza che eventuali autorizzazioni e consensi rilasciati sull'ipotesi progettuale iniziale risultino poi inutilmente espressi, a causa delle differenze che il progetto finale - ambientalmente compatibile - viene a presentare rispetto all'iniziale.

2. Il procedimento unico in caso di VIA

In concreto, facendo riferimento da un lato al "procedimento semplificato" di cui al capo II° del d.p.r. 447/1998 e, dall'altro, alla procedura di valutazione di compatibilità ambientale e non già a quella di verifica, può essere disegnato il seguente percorso.

1. L'impresa che ritenga di avvalersi dello "sportello unico" si rivolge alla struttura unica comunale.

2. Questa conduce la verifica di sua competenza sul complesso delle autorizzazioni e dei consensi necessari; constata la necessità della VIA:

a) perchè il progetto appartiene alle categorie soggette alla procedura VIA

ai sensi della legge regionale 40/1998

ai sensi del d.p.c.m. 377 del 10/8/1988 e successive modifiche ed integrazioni;

1. perchè ( per le opere soggette alla L.R. 40/98 ) non vi è stato inizio dell'iter procedurale finalizzato alla realizzazione dell'opera anteriormente alla pubblicazione della legge 40/1998; ai sensi infatti dell'articolo 23 della legge reg. 40/98, le disposizioni di tale legge non si applicano ai progetti che - alla data predetta di pubblicazione (17 dicembre 1998) - già avessero fruito di qualche atto di avvio del procedimento finalizzato alla realizzazione dell'opera;  

1. perchè ( per le opere soggette alla L.R. 40/98 ) il progetto non ricade nelle cause di esclusione dalla VIA di cui all'art. 10, comma 4, della legge reg. 40/98 (ove il progetto rientrasse invece in una causa di esclusione dalla VIA per tale ordine di ragioni, la struttura unica dovrebbe acquisire dichiarazione dell'impresa con la quale questa autocertifica la condizione di esclusione, motivandola).  

3. La struttura unica comunale:

 a) invita il proponente a procedere al deposito e alla pubblicazione dell'avviso al pubblico in conformità all'articolo 12 della legge reg. 40/98 e a presentare contestualmente gli atti all'autorità competente in materia di VIA; fornisce al riguardo tutta la collaborazione del caso, anche predisponendo gli atti necessari, da sottoscriversi poi dal legale rappresentante dell'impresa;

 b) indica al proponente le autorizzazioni necessarie alla realizzazione dell'opera.

4. Il proponente, con le modalità anzidette, provvede agli adempimenti di cui alla lettera a) del precedente n.3 e, ai fini del decorso dei termini previsti dal d.p.r. 447/97, provvede altresì al deposito presso la struttura unica di copia della domanda presentata all'autorità VIA competente.

5. Nel caso in cui il proponente si rivolga direttamente all'autorità competente in materia di VIA, tale autorità darà tempestiva notizia alla struttura unica dell'inizio del procedimento, in vista di un futuro accesso del proponente alla struttura unica.

6. L'autorità competente in materia di valutazione d'impatto ambientale, oltre a procedere a tale valutazione, nei tempi e nei modi indicati dall'articolo 13 della legge regionale 40/1998, provvede all'acquisizione degli atti autorizzatori e di consenso; la conferenza di cui al citato art. 13 - nella sua prima riunione - definisce quali consensi e autorizzazioni:

a) saranno assorbite dal giudizio di compatibilità ambientale (così si esprime la norma dianzi citata), vale a dire costituiranno parte integrante necessaria del giudizio predetto;

b) saranno comunque ricomprese nel giudizio medesimo, in attuazione della regola legislativamente data secondo cui tutti i provvedimenti autorizzatori devono essere oggetto di "rilascio coordinato" in sede di giudizio di compatibilità ambientale (art. 12 e 13 l.reg. 40/1998);

c) potranno - in via eccezionale - essere acquisiti solo in tempi più lunghi (comma 4 art. 13 l.reg. 40/98).

Il verbale della predetta riunione della conferenza rende esplicita la circostanza che il procedimento è sottratto alla responsabilità della struttura unica e rientra nella responsabilità dell'autorità VIA competente.

Ove l'impresa si sia rivolta alla struttura unica, il responsabile di questa (o un suo delegato) partecipa alla conferenza.

In ogni caso, (sempre che l'impresa si sia rivolta allo "sportello unico") l'autorità competente in tema di VIA e la struttura unica operano, fin dal momento iniziale del procedimento, in continua collaborazione al fine di assicurare l'acquisizione - nel minor tempo possibile e comunque, al più, nel termine di cui all'art. 4, ultimo comma, del d.p.r. 447/98 - anche dei provvedimenti di cui alla precedente lettera c).

7. L'autorità VIA competente dà altresì notizia alla struttura unica:

a) della interruzione dei termini del procedimento a seguito di

richiesta di integrazioni da parte dell'autorità competente (art.12, comma 6, l.reg.40/98);

richiesta da parte del proponente di presentare integrazioni (art.12, comma 6, e art.14, comma 5, l.r.40/98);

b) della ricezione delle integrazioni e del conseguente riavvio procedurale.

8. Conclusa l'istruttoria, l'autorità VIA competente rimette alla struttura unica il giudizio di compatibilità ambientale comprensivo di tutte le autorizzazioni "ambientali ed urbanistiche", (di cui fa parte la concessione edilizia o comunque l'atto di assenso edilizio), nonchè gli ulteriori provvedimenti acquisiti.

9. La struttura unica completa, ove del caso, l'acquisizione delle autorizzazioni necessarie; ovviamente, a tal fine, operando in contatto con l'autorità VIA competente secondo quanto indicato al n.6.

Lo schema dianzi enunciato appare rispettoso sia del quadro legislativo in tema di giudizio di compatibilità ambientale, sia di quello introdotto dalle norme sullo "sportello unico".

Risulta rispettato anche il principio secondo cui il giudizio di compatibilità ambientale precede il provvedimento che consente in via definitiva la realizzazione del progetto.

3. Il procedimento unico nel caso della "fase di verifica"

Come è noto, la disciplina legislativa vigente in tema di compatibilità ambientale prevede che per determinati tipi di progetti debba essere preventivamente stabilito a livello pubblico se le caratteristiche del progetto richiedano lo svolgimento della V.I.A. oppure se non si renda necessario tale giudizio: si è allora in presenza della cosiddetta "procedura di verifica" (art. 10 d.p.r. 12.4.1996) o "fase di verifica" (l. reg. 40/1998, art. 10, 4 e 3).

Tale procedura o "fase" non sembra esclusa dall'ambito di applicazione delle norme sullo "sportello unico", per quanto concerne la "competenza" della struttura unica ad occuparsene; non può peraltro rientrare all'interno dei termini temporali normativamente fissati per la conclusione del procedimento unico.

Si tratta infatti di un "pre-procedimento" inteso a stabilire se si renda necessario, oppure no, un determinato giudizio all'interno del procedimento unico anzidetto; non a caso, la legge - nel disporre termini più lunghi in materia - fa riferimento al "caso di progetti di opere da sottoporre a valutazione di impatto ambientale" (art. 4, comma 1 e comma 7, d.p.r. 447/98): la protrazione del termine finale è prevista invero là dove debba essere esperita la procedura di V.I.A.. Sul piano pratico, del resto, non sarebbe logico nè utile ammettere che i termini entro i quali si deve pervenire all'autorizzazione possano essere erosi dal tempo - ancorchè legislativamente definito (art. 10, comma 3, legge reg. 40/98) in soli sessanta giorni - necessario per concludere la fase di verifica.

Appare corretto ritenere che l'impresa possa comunque rivolgersi allo sportello unico. Tale possibilità deve sempre sussistere, nel nuovo quadro di rapporti tra operatore e pubblica amministrazione costruito dalle recenti leggi; è concreta l'ipotesi che l'impresa si rivolga allo sportello aperto dal Comune, non disponendo di cognizioni sufficienti in ordine alle procedure da svolgere: anzi, proprio in questa prospettiva si muove una parte rilevante del quadro normativo.

Si può allora definire il seguente iter (estraneo, come si è detto, alla decorrenza dei termini di cui al d.p.r. 447/98).

1. L'impresa che ritenga di avvalersi dello "sportello unico" si rivolge alla struttura unica comunale.

2. Questa conduce la verifica di sua competenza sul complesso delle autorizzazioni e dei consensi necessari; constata che occorre svolgere la "fase di verifica" della necessità - o meno - della valutazione di compatibilità ambientale, anche perchè non si ricade in un'ipotesi di esclusione predeterminata, esclusione che sussisterebbe ove l'iter procedimentale finalizzato alla realizzazione dell'opera fosse iniziato anteriormente alla pubblicazione della l.reg.40/98 (17.12.1998).

3. La struttura unica:

a) invita il proponente a procedere agli adempimenti presso l'autorità competente in materia di VIA di cui all'articolo 10, commi 1 e 2 della legge regionale 40/1998; fornisce al riguardo tutta la collaborazione del caso, anche predisponendo gli atti necessari, da sottoscriversi poi dal legale rappresentante dell'impresa;

b) indica al proponente le autorizzazioni necessarie alla realizzazione dell'opera.

4. L'autorità VIA competente comunica alla struttura unica il giorno in cui è stata data la pubblicità prevista dall'articolo 10, comma 2, della l.r.40/98 ai fini della decorrenza dei termini previsti nel medesimo articolo.

5. L'autorità VIA competente si pronuncia entro il termine di sessanta giorni dalla data della pubblicazione di cui al comma 2 dell'articolo 10 l.reg.40/1998 o lascia decorrere inutilmente il termine medesimo.

6. A tal punto si configurano le seguenti possibilità:

a) non occorre procedere alla fase di valutazione:

a.1) l'esclusione è subordinata alle condizioni prescritte dall'autorità competente;

a.2) l'esclusione è priva di condizioni;

a.3) l'esclusione deriva dalla mancata pronuncia entro sessanta giorni dalla pubblicazione disposta dall'autorità medesima.

b) occorre procedere alla fase di valutazione.

7. Nel caso sub a) la struttura unica invita a presentare il progetto (adeguato alle eventuali prescrizioni vigenti per le varie autorizzazioni necessarie nel caso specifico: gli elaborati che sono serviti per condurre la procedura di verifica VIA non sono infatti idonei - salvo casi eccezionali - a costituire il progetto di cui deve disporre la struttura unica per esperire il procedimento autorizzatorio unico.

La struttura unica provvede quindi a richiedere alle altre amministrazioni competenti le autorizzazioni e i consensi necessaria.

Nel caso sub b) si procede come dianzi indicato ai fini dello svolgimento della procedura di valutazione di compatibilità ambientale.

4. L'esclusione dalla VIA

Nello svolgimento dei suoi compiti, la struttura unica tiene conto del disposto del comma 4 dell'art. 10 della legge regionale 40/98, che stabilisce quanto segue.

"4. Per i progetti compresi negli allegati B1, B2 e B3, non ricadenti, neppure parzialmente, in aree protette, qualora ricorrano le condizioni di esclusione dalla procedura di VIA previste dall'allegato C o contenute nei piani e programmi studiati ed organizzati sulla base di analisi di compatibilità ambientale di cui all'articolo 20, comma 5, il proponente correda le istanze delle autorizzazioni, dei nulla osta, dei pareri o degli altri atti di analoga natura, necessarie per la realizzazione del progetto medesimo, di apposita dichiarazione nella quale certifica la sussistenza delle condizioni di esclusione. La suddetta dichiarazione costituisce condizione di procedibilità delle istanze di cui al presente comma".

5. Il procedimento mediante autocertificazione in caso di VIA

Problemi di coordinamento tra la legislazione sullo "sportello unico" e quella in tema di compatibilità ambientale si pongono con riferimento al procedimento mediante autocertificazione.

Va detto al riguardo, in primo luogo, che non può essere seguita l'indicazione - qua e là emergente - secondo la quale non è dato ricorrere a tale tipo di procedimento quando occorre la valutazione di impatto ambientale.

Le disposizioni di legge non escludono affatto l'impiego di tale procedura nei casi di cui al comma 3 dell'art. 1 ed al comma 1 dell'art. 6 del d.p.r. 447/98: esse escludono invece quelle materie (1) dell'autocertificazione.

In altre parole, ancorchè all'interno di un procedimento mediante autocertificazione, non è consentito autocertificare l'esistenza della compatibilità ambientale, del controllo sul pericolo di incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose, di un'idonea prevenzione o riduzione dell'inquinamento, ed infine di ciò che è assoggettato da norme comunitarie ad autorizzazione espressa.

In ordine a tali materie, deve comunque essere acquisita l'autorizzazione espressa: così stabilisce il comma 6 dell'art. 6 d.p.r. 447/98.

Parimenti, deve essere ottenuta la concessione edilizia, ove necessaria.

Quindi, per la conclusione del procedimento unico occorre che siano acquisite le autorizzazioni di cui dianzi si è detto, la concessione edilizia (ove necessaria), nonchè le autocertificazioni attestanti la conformità del progetto alle altre norme.

L'art. 6, comma 10, del d.p.r. 447/987 precisa che i "titoli autorizzatori" necessari perchè relativi a materie sottratte all'autocertificazione devono essere "previamente acquisiti".

L'espressione, nel contesto in cui è collocata, pare usata al fine di non lasciar dubbi sulla circostanza che - mancando le autorizzazioni espresse di cui si è detto e la concessione edilizia - il decorso del termine di legge non produce l'effetto autorizzatorio; il progetto si intende infatti assentito "in conformità" (oltre che alle autocertificazioni prodotte) "alle prescrizioni contenute nei titoli autorizzatori" che dunque devono già esistere ed essere acquisiti.

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NOTA (1)

Le materie escluse sono:

a) la compatibilità ambientale;

b) l'esistenza di adeguato controllo del pericolo di incidenti rilevanti connessi con determinate
sostanze pericolose;

c) la prevenzione e la riduzione dell'inquinamento;

d) le ipotesi per le quali la normativa comunitaria prevede la necessità di un'apposita
autorizzazione.

La considerazione del testo letterale della norma di per sè conduce a ritenere che, nel caso in cui l'impresa scelga il procedimento per autocertificazione, fondato sull'attività - sia pur semplificata - dell'operatore, solo supportata dalla struttura unica, le autorizzazioni relative alle materie non autocertificabili (e quindi anche la VIA) debbano essere acquisite dall'impresa. L'articolo 6, comma 2, del d.p.r. 447/98 limita infatti all'avvio del procedimento per il rilascio della concessione edilizia (ed alla convocazione di cui al comma 4) i compiti della struttura unica sotto tale profilo, mentre la legge ben avrebbe potuto impiegare un'espressione a contenuto generale, riferita a tutti i provvedimenti non autocertificabili anzichè alla sola concessione edilizia.

Peraltro, la considerazione dell'intento perseguito complessivamente dalle disposizioni in esame conduce a ritenere legittima l'eventuale decisione della struttura unica di collaborare con l'impresa nell'acquisire le autorizzazioni nelle materie non autocertificabili. Si fa rinvio, al riguardo, al capitolo sul "procedimento" e più specificatamente sul "procedimento mediante autocertificazione".

Non operano al riguardo termini temporali legislativamente fissati; naturalmente, nulla esclude che la struttura unica assuma spontaneamente impegni al riguardo.

6. La "fase preliminare" allo studio di impatto ambientale

La cosiddetta "fase preliminare alla redazione dello studio di impatto ambientale" di cui all'art. 11 della legge reg. 40/98, appare anch'essa estranea alle funzioni della struttura unica.

Restano, naturalmente, impregiudicati i compiti dello sportello unico in materia informativa e di "consulenza".

Non sarebbe invece compatibile con le attività in cui si concreta la fase preliminare, l'intervento della struttura unica: si consideri quanto dispone il comma 3 dell'art. 11 predetto (1).

Il rapporto si instaura, nel caso in esame, fra l'impresa e l'autorità VIA competente, senza intermediazioni.

Del resto, si tratta di procedimento a sè stante, assolutamente preventivo, preordinato alla realizzazione di un progetto solo in via indiretta.

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NOTA (1)

Art. 11, comma 3, legge reg. 40/98:

"3. L'autorità competente convoca il proponente e, ove occorra per gli approfondimenti del caso, i soggetti interessati in relazione alle caratteristiche del progetto, tra quelli indicati all'articolo 9, per un confronto su quanto presentato a corredo dell'istanza di cui al comma 2. Valutati gli elementi emersi dal contraddittorio, l'autorità competente esprime il parere entro il termine di sessanta giorni dalla presentazione dell'istanza stessa. Trascorso tale termine in assenza di pronuncia dell'autorità competente, è facoltà del proponente presentare lo studio di impatto ambientale secondo il piano di lavoro proposto".

Capitolo IV°
IL PROCEDIMENTO UNICO

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1. I due tipi di procedimento

Se il compito dello sportello unico è fondamentalmente informativo e di collegamento con le imprese e con i soggetti interessati, alla struttura unica compete svolgere il procedimento amministrativo (che deve essere "unico") teso a procurare le autorizzazioni necessarie per la realizzazione, l'ampliamento, la cessazione, la riattivazione, la riconversione di impianti produttivi.

Il d.p.r. 447/98 individua e definisce due tipi di procedimento ai fini anzidetti:

1) il cosiddetto "procedimento semplificato", più chiaramente qualificabile come "ordinario" (capo II° del d.p.r. medesimo: artt. 4 e 5);

2) il procedimento mediante autocertificazione (capo III°: art. 6, 7 e 8):

La scelta tra i due moduli procedimentali anzidetti è di competenza dell'impresa. Se questa constata di poter attestare con autocertificazioni la conformità del progetto alle varie prescrizioni, ben può orientarsi per l'esperimento del secondo tipo di procedura; se invece l'utilizzo dell'autocertificazione appare difficoltoso od utilizzabile solo parzialmente, allora va avviata la procedura ordinaria di cui all'art. 4 del d.p.r. 447/98. Nel compiere la valutazione anzidetta, l'impresa dovrà ovviamente tener conto del fatto che in alcune materie (V.I.A.; incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose; inquinamento; necessità di apposita autorizzazione statuita da norme comunitarie) l'autocertificazione non è consentita, e che pertanto - ove l'intervento ricada in una di quelle materie - per quelle sono comunque richiesti gli assensi espliciti.

Occorre anche ricordare che l'autocertificazione prevista dall'art. 6 del d.p.r. 447/98 è cosa diversa sia dall'istituto della "dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà" sia da altre ipotesi di autocertificazione (si pensi all'"antimafia") in cui l'attestazione è espressa dal solo interessato; nel caso in esame, le autocertificazioni di che trattasi sono in realtà "asseverazioni" (1) ossia attestazioni di conformità tecnica del progetto alle norme vigenti nelle varie materie, redatte da professionisti abilitati e sottoscritte da questi unitamente al legale rappresentante dell'impresa.

2. Il procedimento semplificato

Come già si è detto, il cosiddetto "procedimento semplificato" costituisce il modulo procedimentale ordinario.

Esso è il tipo di procedimento a cui è indispensabile ricorrere "per gli impianti e i depositi di cui all'art. 27 del d.lgvo 31.3.1998, n. 112", vale a dire per:

1) gli impianti nei quali sono utilizzati materiali nucleari;

2) gli impianti di produzione di materiale d'armamento;

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NOTA (1)

Il verbo "asseverare", nel senso di "attestare", è usato - in una situazione analoga - dal comma 11 dell'art. 4 della legge 493/93, come sostituito dall'art. 2, comma 60, della legge 662/96, a proposito di denuncia di inizio di attività in materia edilizia.

3) i depositi costieri;

4) gli impianti di produzione, raffinazione e stoccaggio di oli minerali;

5) gli impianti di deposito temporaneo, smaltimento, recupero e riciclaggio dei rifiuti.

Non è invece indispensabile ricorrere alla procedura ordinaria quando si è in presenza di materie non autocertificabili: in tale caso però, come già si è detto, se si utilizza il procedimento mediante autocertificazione, oltre alle autocertificazioni relative alle materie ammesse, devono essere acquisite le autorizzazioni esplicite inerenti alle materie non autocertificabili.

Il procedimento ordinario ha inizio con la presentazione alla struttura unica, da parte dell'impresa, della domanda di realizzazione dell'impianto, o di ampliamento o di riconversione (e così via) dello stesso.

E' opportuno che gli sportelli e le strutture dispongano di moduli - ovviamente suscettibili di utilizzazione informatizzata - da compilare, per la formulazione delle domande predette.

In allegato al presente testo, sono proposti moduli di tale genere; è infatti altresì opportuna l'uniformità - almeno all'interno della regione - nella modulistica di che trattasi.

La ricezione della domanda comporta di protocollare la stessa e di attribuirla alla competenza di un responsabile del procedimento.

Appare evidente la necessità, per le amministrazioni che esercitano le funzioni in oggetto, di procedere all'adeguamento dell'organizzazione della loro struttura, al fine di creare le condizioni in presenza delle quali è materialmente possibile il rispetto dei ristretti termini temporali stabiliti (o da stabilire) nel compimento della procedura di competenza della struttura unica.

Una necessità assolutamente immediata è dunque quella consistente nel condurre una verifica ed, occorrendo, un adeguamento dei metodi di lavoro interni alle amministrazioni: lo sportello e la struttura unica impongono probabilmente di rimodulare l'organizzazione del Comune titolare della struttura medesima.

Nella dimensione consistente, ciò significa razionalizzare, unificare e semplificare le procedure oggi generalmente parcellizzate in più settori interni alla macchina comunale; nella dimensione più contenuta, occorre adeguare le risorse professionali, le strutture, la strumentazione di cui si dispone: è largamente probabile che tale azione implichi necessariamente il ricorso a forme associate. Non va escluso neppure che il potenziamento delle strutture richieda di utilizzare competenze professionali esterne.

Quanto si è detto per i Comuni vale - con il necessario adattamento - anche per tutte le altre amministrazioni coinvolte.

E' chiaro che si tratta di una condizione indispensabile: ove ciò non avvenisse, non sarebbe frequente il rispetto dei termini e sarebbe cosa vana parlare di responsabilità della struttura unica.

Ciò vale a partire dal protocollo: è chiaro che i tempi lunghi talora presenti già nel protocollare le pratiche amministrative non sono compatibili con le nuove disposizioni di che trattasi.

Il protocollo d'intesa 19.4.1999, intercorso fra la Prefettura di Torino, la Regione Piemonte, la Provincia di Torino, il Comune di Torino, con l'adesione dell'A.R.P.A., dell'I.S.P.E.S.L., dell'Ufficio Provinciale del Lavoro, della Sovrintendenza per i beni ambientali e architettonici e del Comando provinciale di Torino dei Vigili del Fuoco, stabilisce (paragrafo 9.1.) che "alla ricezione dell'istanza, lo Sportello provvede ad assegnare un numero di pratica determinato in modo univoco e con criteri identici per tutte le Amministrazioni aderenti al presente protocollo."

Appare evidente l'opportunità di seguire tale indicazione anche nelle sedi non coinvolte dal protocollo d'intesa predetto, e dunque in tutte le strutture uniche istituite in Piemonte.

Le domande pervenute allo sportello dovranno comunque ricevere una numerazione progressiva specifica, attinente cioè alle sole istanze depositate allo sportello medesimo.

La conferma di avvenuto avvio del procedimento unico è identificata dal protocollo d'intesa 19.4.1999 dianzi citato con l'inserimento dei dati relativi all'istanza nel "data base" relativo alle pratiche ricevute (ancora paragrafo 9.1.).

Anche tale soluzione appare opportuno applicare in tutte le strutture uniche istituite nel territorio della Regione.

Peraltro, la ricezione della domanda implica la sua ricevibilità. E' dunque necessario che - prima di numerare la pratica e di avviare il procedimento - lo sportello effettui una verifica preliminare al fine di accertare l'esistenza delle condizioni di ricevibilità. A titolo di esempio, si consideri il caso di presentazione di un'istanza relativa ad impresa che non effettua produzione di beni o di servizi: è evidente il fatto che lo sportello deve considerare preventivamente tale circostanza, e conseguentemente rigettare, motivatamente, la domanda in via preventiva.

La positiva conclusione della verifica di ricevibilità non costituisce in alcun modo riconoscimento della completezza della documentazione o dell'istanza stessa: resta necessariamente salvo il potere-dovere di richiedere e di acquisire le integrazioni necessarie, nello svolgimento della successiva istruttoria di merito.

Superata la fase della ricezione, la struttura accerta quali siano le autorizzazioni e i consensi necessari nel caso concreto corrispondente alla singola domanda. E' evidente la difficoltà di tale fase, da svolgere peraltro in un termine breve, e la conseguente esigenza di piena e pronta collaborazione da parte di tutte le amministrazioni e di tutti gli uffici, ai quali - contattandoli anche informalmente con il mezzo più breve - il responsabile del procedimento deve poter richiedere chiarimenti ed informazioni.

La struttura unica provvede quindi a formulare gli inviti, di cui al primo comma dell'art. 3 d.p.r. 447/987, a ciascuna amministrazione competente affinchè si facciano pervenire le autorizzazioni, i consensi, i pareri e in genere gli atti necessari, entro un termine che non può superare i novanta giorni dalla ricezione della documentazione (naturalmente, se è possibile provvedere in un tempo minore, non vi è ragione di impiegare l'intero termine di legge); nel formulare gli inviti di cui dianzi, il responsabile del procedimento smista la documentazione del caso.

I soggetti pubblici destinatari degli inviti in questione possono appartenere a due categorie:

a) possono essere costituiti da uffici dello stesso ente (generalmente, il Comune) presso il quale è istituita la struttura unica;

b) possono essere costituiti da amministrazioni estranee a quell'ente.

In relazione alla prima categoria di soggetti, già si è detto della necessità di una riorganizzazione della struttura dell'ente; è necessario cioè che, con il mezzo caso per caso più idoneo (dall'ordine di servizio al regolamento), i vari uffici dell'ente titolare della struttura unica vengano impegnati ad esaurire l'istruttoria e l'attività di loro competenza entro termini fissi e brevi, e comunque adeguati all'esigenza di rispettare i termini temporali finali di legge.

L'ipotesi del regolamento (rientrante nell'ambito dei "regolamenti di organizzazione") merita di essere considerata con ogni attenzione: con tale atto, ben possono essere dettati precisi tempi per i vari adempimenti degli uffici.

Con le amministrazioni appartenenti alla seconda categoria è opportuno (se non necessario) che siano stipulate convenzioni o almeno protocolli d'intesa.

La legge si manifesta consapevole del fatto che, peraltro, solo l'impiego di tecnologie informatiche e telematiche può consentire al procedimento unico di svolgersi sempre con le modalità e nei tempi previsti. Le amministrazioni dovranno dunque, da un lato, attrezzarsi adeguatamente al riguardo; dall'altro, dovranno definire intese reciproche aventi ad oggetto l'uso degli strumenti anzidetti nonchè standards tecnologici comuni, inevitabili per consentire l'uso degli strumenti medesimi.

Il paragrafo 10 del protocollo d'intesa 19.4.1999, di cui dianzi si è detto, stabilisce quanto segue:

10.1 Lo Sportello invia entro tre giorni lavorativi le istanze e la documentazione alle Amministrazioni competenti per i singoli procedimenti autorizzativi o consultivi, comunque denominati.

10.2 Le principali fasi procedimentali vengono inserite ed aggiornate nel data base relativo alle istanze presentate allo Sportello; compatibilmente con la disponibilità dell'apposito software, l'aggiornamento è effettuato da ciascuna Amministrazione per la parte di propria competenza e comunicato alle altre.

10.3 Ciascuna Amministrazione mantiene agli atti dei propri uffici la documentazione relativa alle pratiche avviate presso lo Sportello, per la parte di propria competenza.

Anche in questo caso, si tratta di indicazioni che è opportuno rivolgere a tutta la realtà regionale.

Entro novanta giorni da che hanno ricevuto la documentazione smistata dalla struttura unica, le amministrazioni competenti per le autorizzazioni e i consensi di vario genere, necessari nel caso specifico, devono concludere la loro istruttoria e far pervenire alla struttura predetta le loro determinazioni conclusive. Deve trattarsi di determinazioni nel merito, e non meramente procedimentali: in sostanza, deve essere rilasciata o negata l'autorizzazione, emesso il parere, espresso o rifiutato il consenso.

Ancora il protocollo d'intesa 19.4.1999 fissa un termine intermedio, di venticinque giorni (paragrafo 11), entro il quale le singole amministrazioni si impegnano a richiedere integrazioni documentali: tali richieste vanno fatte alla struttura unica, poichè questa ha il carattere, di cui si è detto, di interlocutore unico dell'impresa. Si tratta ancora di un'indicazione che è opportuno estendere: per la sua concreta attuazione, si rendono necessari gli accordi, gli ordini di servizio, le convenzioni di cui dianzi si è detto.

Ove una integrazione documentale necessaria non venisse fornita, non resterebbe all'amministrazione competente che negare il consenso di sua competenza: la legge non lascia alternative, poichè la previsione di una sospensione del termine temporale è formulata dalla legge solo a proposito di documentazione rilevante ai fini della V.I.A..

Se la struttura unica raccoglie tutte le autorizzazioni e i consensi necessari, tanto basta. Peraltro, è logico ritenere che il responsabile del procedimento debba comunque concludere il procedimento unico con un atto finale espresso, il cui valore è meramente ricognitivo, ma che - sul piano della trasparenza e della certezza delle situazioni giuridiche - presenta rilevanza non secondaria. E' necessario cioè che il procedimento unico abbia termine con un atto esplicito, nel quale - premessa l'acquisizione delle varie autorizzazioni e dei vari consensi - esplicitamente si concluda affermando che l'impresa è autorizzata a realizzare, o a ristrutturare, o a riconvertire (e così via) gli impianti considerati.

Significativa è infatti la circostanza che - nell'attribuire al verbale della conferenza identico valore - il comma 6 dell'art. 4, d.p.r. 447/98 usi l'espressione "tiene luogo del provvedimento amministrativo conclusivo del procedimento": la norma dà dunque per scontato il fatto che il procedimento si concluda sempre con un provvedimento conclusivo inevitabilmente unico e riassuntivo.

A tale provvedimento saranno allegati gli originali delle autorizzazioni e dei consensi; di tutto ciò la struttura conserverà copia anche attraverso all'archivio informatico.

Se invece, entro il termine di novanta giorni (150 in caso di V.I.A.), avviene che anche solo una delle amministrazioni competenti per le varie autorizzazioni e per i vari consensi si pronunci negativamente, il procedimento si conclude con il rigetto della domanda (art. 4, comma 2, d.p.r. 447/98). Tale rigetto deve essere formulato dal responsabile del procedimento, e motivato. Al rigetto deve essere allegata la pronuncia negativa di cui dianzi: il tutto deve essere trasmesso all'impresa richiedente entro tre giorni.

L'impresa ha, a tal punto, ancora una possibilità (sempre ai sensi del comma 2 art. 4 d.p.r. 447/98): entro il termine, che appare perentorio, di venti giorni dalla ricezione del rigetto e della pronuncia negativa, può chiedere alla struttura unica di convocare una conferenza di servizi al fine di stabilire se - modificando qualche condizione progettuale - la pronuncia negativa possa essere superata.

La previsione legislativa riguardante la conferenza predetta pone due problemi: da un lato occorre chiedersi quali soggetti partecipino alla medesima; dall'altro lato, si deve stabilire a quale organo competa convocare la conferenza stessa.

Relativamente alla prima questione, si ritiene che alla conferenza debbano essere chiamati tutti i soggetti pubblici cui compete rilasciare autorizzazioni, consensi, pareri.

Da un lato, infatti, è evidente la circostanza che la legge non ha limitato il dialogo alle sole amministrazioni la cui pronuncia è stata negativa, bensì ha previsto l'attivazione dello strumento tipico di coinvolgimento simultaneo di tutti gli organismi pubblici dotati di competenza nel caso in esame; dall'altro lato, è oggettivamente inevitabile la partecipazione alla conferenza di tutti i soggetti pubblici interessati, poichè il raggiungimento di un'intesa atta a definire nuove modalità progettuali idonee a superare la pronuncia negativa di un'amministrazione può determinare la necessità di un'ulteriore considerazione del progetto (come sopra modificato) da parte delle altre amministrazioni.

Alla conferenza devono dunque partecipare tutti i soggetti pubblici coinvolti nel senso sovra indicato: sia quelli che non si sono espressi, sia quelli che si sono espressi negativamente, sia le amministrazioni che si sono espresse in termini positivi.

Quanto alla convocazione della conferenza, si reputa che essa debba intervenire ad opera del Sindaco, su richiesta del responsabile del procedimento, a sua volta di ciò richiesto dall'impresa. Al Sindaco infatti, il comma 3 dell'art. 4 d.p.r. 447/97 conferisce la competenza in questione, in un caso non identico, ma palesemente analogo, a quello qui considerato.

Se la conferenza di cui al comma 2 dell'art. 4 d.p.r. 447/98 non perverrà ad una conclusione positiva, essa si concluderà con un verbale redatto dal responsabile del procedimento, in cui - dato atto di tale negativa conclusione - si confermerà il rigetto dell'istanza, con adeguata motivazione.

La legge non fissa termini per la conclusione dei lavori della conferenza in questione: occorre allora che gli enti che istituiscono la struttura unica e le varie amministrazioni che possono essere coinvolte nella conferenza medesima convengano termini finali a garanzia dell'impresa richiedente. Appare corretto ritenere l'applicabilità, per analogia, di quanto previsto dal comma 5 dell'art. 4 per la conferenza di cui ai commi 3 e seguenti (ancora, dell'art. 4 d.p.r. 447/98): la conferenza stabilisce quindi il termine entro cui pervenire alla conclusione della sua attività: ovviamente, ciò va fatto nella prima riunione.

Ove invece riesca il tentativo di individuare condizioni e modifiche che consentano di superare la pronuncia negativa, i verbali (o il verbale) della conferenza dovranno dare chiaramente atto non solo di tale circostanza ma anche delle esatte modalità che determinano il superamento predetto e delle ragioni per cui ciò avviene; a tal fine, i verbali potranno anche fare rinvio ad atti allegati.

Se l'individuazione delle predette condizioni e modifiche implica una riprogettazione parziale, la conferenza concorderà con l'impresa eventuali modalità progettuali e comunque termini temporali per la successiva disamina: l'intervento riprogettato dovrà infatti necessariamente essere riesaminato dalla conferenza.

A tal punto, potranno verificarsi due eventualità:

1) nel caso in cui già sussistano (e restino immodificati) gli altri consensi ed autorizzazioni, sarà espresso il consenso anche dell'amministrazione che aveva formulato pronuncia negativa; il responsabile del procedimento raccoglierà quindi tutte le autorizzazioni e i consensi e formerà l'atto conclusivo di cui si è detto;

2) nel caso invece in cui l'adattamento del progetto non consenta di utilizzare consensi ed autorizzazioni nel frattempo già intervenuti, perchè riferiti ad un progetto diverso, ciascuna amministrazione provvederà a revocare il precedente consenso e a formulare quello inerente al progetto modificato; il responsabile del procedimento raccoglierà quindi tutte le autorizzazioni e formerà l'atto conclusivo.

La conferenza resta la sede nella quale le varie amministrazioni predette condurranno i confronti necessari perchè si pervenga alla pronuncia finale positiva: è infatti ipotizzabile che le nuove "condizioni per ottenere il superamento della pronuncia negativa" rendano necessari i confronti predetti, dovendo comunque il progetto acquisire tutte le autorizzazioni e tutti i consensi.

La conferenza di servizi di cui al comma 3 dell'art. 4 del d.p.r. 447/98 è prevista invece per il caso in cui le amministrazioni non si pronuncino in alcun modo nel termine di 90 giorni imposto dal comma 1; essa opera quindi in una situazione diversa (quella dell'"inerzia", che può anche essere - beninteso - incolpevole) ed è finalizzata a provocare comunque una pronuncia.

Vi devono partecipare tutti i soggetti pubblici coinvolti (anche quelli che già si sono espressi positivamente), così come rilevato per il caso precedentemente trattato.

Tale conferenza è convocata dal Sindaco per espressa statuizione della legge, ed è caratterizzata dalla rispondenza ai dettati dell'art. 14 l. 241/90 e succ. modif..

Si applicano pertanto ad essa le seguenti disposizioni:

"Si considera acquisito l'assenso dell'amministrazione la quale, regolarmente convocata, non abbia partecipato alla conferenza o vi abbia partecipato tramite rappresentanti privi della competenza ad esprimere definitivamente la volontà, salvo che essa non comunichi all'amministrazione procedente il proprio motivato dissenso entro venti giorni dalla conferenza stessa ovvero dalla data di ricevimento dello comunicazione delle determinazioni adottate, qualora queste ultime abbiano contenuto sostanzialmente diverso da quelle originariamente previste." (art. 14, co. 3).

"Nel caso in cui una amministrazione abbia espresso, anche nel corso della conferenza, il proprio motivato dissenso, l'amministrazione procedente può assumere la determinazione di conclusione positiva del procedimento dandone comunicazione al Presidente del Consiglio dei ministri, ove l'amministrazione procedente o quella dissenziente sia una amministrazione statale; negli altri casi la comunicazione è data al presidente della regione ed ai sindaci. Il Presidente del Consiglio dei ministri, previa delibera del Consiglio medesimo, o il presidente della regione o i sindaci, previa delibera del consiglio regionale, o dei consigli comunali, entro trenta giorni dalla ricezione della comunicazione, possono disporre la sospensione della determinazione inviata; trascorso tale termine, in assenza di sospensione, la determinazione è esecutiva. In caso di sospensione la conferenza può, entro trenta giorni, pervenire ad una nuova decisione che tenga conto delle osservazioni del Presidente del Consiglio dei ministri. Decorso inutilmente tale termine, la conferenza è sciolta." (art. 14, co. 3-bis).

"Qualora il motivato dissenso alla conclusione del procedimento sia espresso da una amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute dei cittadini, l'amministrazione procedente può richiedere, purchè non vi sia stata una precedente valutazione di impatto ambientale negativa in base alle norme tecniche di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 27 dicembre 1988, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 4 del 5 gennaio 1989, una determinazione di conclusione del procedimento al Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri." (art. 14, co. 4).

L'"amministrazione procedente" di cui al comma 3-bis art. 14 è data - nel caso in esame - dalla struttura unica.

Il Sindaco deve convocare, a richiesta, la conferenza di che trattasi entro i cinque giorni successivi alla scadenza del termine di 90 giorni di cui al comma 1; la richiesta al Sindaco è formulata dal responsabile del procedimento.

L'art. 4, comma 4, del d.p.r. 447/98 impone di pubblicizzare la convocazione della conferenza affinchè i soggetti portatori di interessi pubblici o privati, individuali o collettivi, o i soggetti portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, soggetti ai quali possa derivare un pregiudizio dall'attuazione del progetto, abbiano modo di presentare osservazioni, oltre che di partecipare alla conferenza stessa. Appare logico ritenere che anche in tale sede i soggetti di cui dianzi possano essere assistiti da tecnici ed esperti, dal momento che tale facoltà è conferita nel caso della "riunione" di cui all'art. 6, comma 13, del d.p.r. 447/98, nell'ambito del procedimento mediante autocertificazione; del resto, è significativo il richiamo alla norma predetta condotto dall'art. 4, comma 4.

La circostanza che i soggetti di cui dianzi sono ammessi alla conferenza ed alla facoltà di formulare osservazioni "che la conferenza è tenuta a valutare" (art. 4, comma 4, d.p.r. 447/98) solo in quanto si tratti di soggetti "cui possa derivare pregiudizio dalla realizzazione del progetto" (art. 5, comma 1), dà luogo alla possibilità che si renda necessario un giudizio di ammissibilità. La stessa cosa va detta, ovviamente, per il fatto che la legge delimita la serie dei soggetti ammessi in relazione a loro proprie qualità.

Il giudizio in questione sarà espresso dal responsabile del procedimento: a tale organo compete infatti selezionare il materiale da sottoporre alla conferenza; peraltro, la sua valutazione potrà essere contestata (potrà contrastarla sia il soggetto escluso, sia l'impresa che lamenti una partecipazione non ammessa): il responsabile del procedimento riesaminerà allora il caso alla luce dei rilievi formulati e deciderà "definitivamente", salvo restando - com'è ovvio - il rimedio giudiziale.

Nel caso in esame, l'istruttoria del progetto è condotta dalla conferenza, diretta e coordinata dal responsabile del procedimento.

La conferenza stessa fissa (sembra logico che ciò avvenga al termine della prima riunione, nella quale si è verificata l'attività da svolgere) il tempo necessario per pervenire alla conclusione dei proprii lavori, nel rispetto comunque del comma 7, art. 4, d.p.r. 447/98 (sei mesi dal deposito della domanda, che salgono ad undici in caso di V.I.A.).

L'istruttoria, che ben potrà comportare più riunioni della conferenza, deve concludersi con un verbale conclusivo avente carattere provvedimentale per espressa statuizione di legge (art. 4, comma 5, d.p.r. 447/98); tale verbale può contenere il rigetto dell'istanza: deve allora essere compiutamente motivato; oppure può avere contenuto positivo ed allora "tiene luogo delle autorizzazioni, dei nulla-osta e dei pareri tecnici, previsti dalle norme vigenti o comunque ritenuti necessari".

Per le ragioni di trasparenza e di certezza della situazione giuridica di cui si è già detto a proposito della procedura ai sensi dei commi 1 e 2 dell'art. 4, il verbale anzidetto dovrà comunque rendere evidente la serie delle autorizzazioni e dei consensi a cui esso si sostituisce.

L'atto conclusivo come sopra formato è "immediatamente" consegnato all'impresa da parte dello sportello unico.

3. Il procedimento mediante autocertificazione

Il procedimento mediante autocertificazione costituisce il modello procedimentale alternativo rispetto a quello ordinario del cosiddetto "procedimento semplificato".

Come già si è detto, compete all'impresa decidere se ricorrere all'uno o all'altro tipo di procedimento.

Perchè sia possibile utilizzare il "procedimento mediante autocertificazione" occorre che ricorrano alcune condizioni:

a) il procedimento deve riguardare impianti diversi da quelli individuati dall'art. 27 del d.lgs. 31.3.1998, n. 112; non è dunque consentito ricorrere alla procedura in oggetto per:

1) impianti nei quali sono utilizzati materiali nucleari;

2) impianti di produzione di materiale di'armamento;

3) depositi costieri;

4) impianti di produzione, raffinazione e stoccaggio di oli minerali;

5) impianti di deposito temporaneo, smaltimento, recupero e riciclaggio di rifiuti;

b) che ci si procuri comunque le autorizzazioni esplicite necessarie nelle materie che il d.p.r. 447/98 qualifica come "non autocertificabili", vale a dire:

1) in tema di valutazione di impatto ambientale;

2) in materia di controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose;

3) in materia di prevenzione e riduzione dell'inquinamento;

4) nelle ipotesi per le quali la normativa comunitaria europea prevede la necessità di un'apposita autorizzazione esplicita;

c) che intervenga comunque il rilascio della concessione edilizia, ove essa occorra;

d) che l'impresa disponga delle cosiddette "autocertificazioni", che sono in realtà - come già si è detto - dichiarazioni ("asseverazioni") redatte non già dall'impresa stessa, ma da "professionisti", i quali le devono ovviamente sottoscrivere; le dichiarazioni anzidette devono essere sottoscritte altresì dal legale rappresentante dell'impresa; esse hanno ad oggetto l'attestazione (resa appunto, congiuntamente, dal professionista e dall'imprenditore) del fatto che il progetto è conforme alle norme vigenti nelle seguenti materie:

1) urbanistica;

2) delle sicurezza degli impianti;

3) sanitaria;

4) ambientale;

il progetto deve quindi, tra il resto, essere conforme agli strumenti urbanistici vigenti; la possibilità che il progetto medesimo comporti la variazione di strumenti urbanistici (art. 5 d.p.r. 447/98) è contemplata solo nel caso del procedimento ordinario (cosiddetto "semplificato").

Ove tutte le condizioni sovra elencate sussistano, l'impresa può presentare alla struttura unica domanda intesa ad ottenere tutti gli assensi necessari per realizzare, ristrutturare, riconvertire (e così via) gli impianti, rendendo esplicita nella domanda medesima la volontà di ricorrere alla procedura "mediante autocertificazione".

Nel caso in cui l'intervento comporti opere soggette a concessione edilizia, l'istanza anzidetta dovrà contenere anche la richiesta di rilascio della concessione medesima.

In tutta a14, all'istanza deve essere allegata la documentazione progettuale necessaria; se vi è richiesta di concessione edilizia, di tale documentazione deve far parte il progetto edilizio del caso.

Lo sportello unico è chiamato a collaborare con l'impresa per definire esattamente quale sia il materiale progettuale e documentario occorrente. Tale attività, tipicamente di "sportello" (vale a dire ancora rientrante nella funzione informativa, di "front-end"), generalmente non farà ancora parte del procedimento e non avrà nulla a che spartire con i termini che riguardano appunto il procedimento medesimo, termini che decorrono "dalla presentazione della domanda" (art. 6, comma 8, d.p.r. 447/98). In concreto, ove l'impresa si presenti allo sportello con progetti inidonei, sarà cosa legittima e rispondente all'interesse dell'impresa stessa che lo sportello unico suggerisca di non depositare ancora la domanda, e di integrare preventivamente la stessa nel modo dovuto, al fine di evitare la richiesta formale di integrazione (che sospende i termini temporali) di cui al terzo comma dell'art. 6 d.p.r. 447/98, o addirittura la reiezione.

Peraltro, nel caso in cui l'impresa volesse comunque depositare l'istanza, ancorchè avvertita della sua incompletezza, il deposito non potrebbe essere rifiutato; la struttura, in tal caso, procederà appunto ai sensi dell'art. 6, comma 3, del d.p.r. 447/98.

La domanda deve già essere corredata dalle autocertificazioni di cui precedentemente si è detto, a norma dell'art. 6, comma 1, d.p.r. 447/98.

Deve altresì essere accompagnata dalle autorizzazioni esplicite riguardanti le materie e le ipotesi non autocertificabili; tali "titoli autorizzatori" (per usare il linguaggio del comma 10 dell'art. 6 d.p.r. 447/98), relativamente ai quali espressamente il comma medesimo precisa "previamente acquisiti", devono sussistere, insieme con la restante documentazione (progetto e autocertificazioni) all'inizio del periodo di tempo, di breve durata, durante il quale la struttura unica deve condurre le verifiche e le istruttorie del caso. Il termine temporale - nel caso del procedimento mediante autocertificazione - è infatti perentorio, nel senso che il suo decorso dà luogo ad autorizzazione tacita. La particolare incisività del fattore tempo, come sempre avviene (del resto) in materia di "silenzio-assenso", impone di garantire il fatto che tutto il termine di legge sia libero e disponibile per l'istruttoria.

Ove si ritenesse che le autorizzazioni esplicite possono essere conferite alla struttura unica anche dopo il deposito dell'istanza, potrebbe assurdamente verificarsi il deposito di un'autorizzazione all'89° giorno, con il conseguente formarsi - l'indomani - di un "silenzio assenso" sicuramente improprio, se non pericoloso.

I caratteri proprii del procedimento mediante autocertificazione, il linguaggio legislativo dianzi evidenziato (titoli autorizzatori "previamente acquisiti"), le considerazioni attinenti ai termini temporali inducono a ritenere - sul piano giuridico - che competa all'imprenditore che ha scelto il procedimento in questione l'onere di allegare alla domanda i titoli autorizzatori espressi attinenti alle materie non autocertificabili. La legge configura invero due modelli procedimentali, ciascuno dei quali dotato di propria connotazione: in quello "semplificato" (ordinario) l'impresa richiede alla struttura unica l'acquisizione delle autorizzazioni; nel procedimento mediante autocertificazione preferisce provvedere direttamente a fornire quanto occorre, così attivando tempi assai più brevi nel rapporto con la struttura stessa, chiamata essenzialmente a condurre verifiche.

La volontà della norma appare quella di rendere il più possibile elastico il procedimento autorizzatorio unico in generale: non si può escludere che vi siano casi in cui è più rapida e quindi conveniente la produzione di titoli autorizzativi, oltre che di autocertificazioni, da parte dell'imprenditore; in tali casi, essa non va impedita.

Peraltro, nulla vieta allo sportello unico che ritenga di volerlo fare, di offrire e procurare all'impresa, al di fuori dei termini perentori di legge e prima che gli stessi prendano a decorrere, ogni possibile collaborazione intesa ad acquisire le autorizzazioni esplicite di cui dianzi; la funzione appunto di sportello non solo informativo ma anche collaborativo conferita dalla legge alla struttura unica legittima invero la relativa attività ed il relativo impegno di personale e di risorse.

La struttura unica che riceve l'istanza dell'impresa nel caso della procedura mediante autocertificazione accerta in primo luogo "la sussistenza e la regolarità formale delle autocertificazioni prodotte", a norma dell'art. 7, comma 1, del d.p.r. 447/98; la presenza delle autorizzazioni esplicite occorrenti; l'esistenza della documentazione progettuale.

Anche se la legge non è esplicita in punto, appare necessario ritenere - per la trasparenza e la semplicità del procedimento - che la struttura unica debba subito rendere nota l'improcedibilità della domanda ove questa difetti di quanto occorre in termini tali da non poter essere rimediati attraverso alla richiesta di integrazioni di cui all'art. 6, comma 3, d.p.r. 447/98.

Ove non si verifichi l'eventualità anzidetta, la struttura unica deve:

1) immettere la domanda nell'archivio informatico (art. 6, comma 2);

2) dare pubblicità alla domanda stessa (id.); la legge non precisa le modalità della pubblicità medesima: sicuramente copia dell'istanza dovrà essere pubblicata nell'albo pretorio del Comune sede della struttura unica e - se questo è diverso - del Comune in cui l'intervento è localizzato; tenuto conto della disponibilità data dall'archivio informatico, non sembrano necessarie ulteriori forme di pubblicità, ma nulla impedisce che la struttura unica reputi invece opportuno (anche in singoli casi di particolare rilievo) pubblicizzare in altri modi ancora la domanda, ad esempio con inserti sulla stampa;

3) trasmettere (anche in via informatica) copia dell'istanza e della documentazione allegata

= alla Regione
= agli altri Comuni interessati
= ai soggetti pubblici competenti per le varie verifiche da compiere nel caso specifico (art. 6, comma 1, d.p.r. 447/98);

4) promuovere presso il Comune territorialmente competente il rilascio della concessione edilizia, se questa è necessaria e l'istanza dell'impresa contiene la relativa richiesta.

E' agevole rilevare di quale peso sia l'anzidetta attività della struttura unica; solo apparentemente la procedura mediante autocertificazione alleggerisce i compiti dell'amministrazione pubblica contenendoli nei limiti della verifica e ponendo a carico del richiedente l'attività diretta a dimostrare la liceità dell'intervento (connotato tipico delle procedure autocertificanti). In realtà, fin dal momento del deposito della domanda, la struttura unica è chiamata - teoricamente in tempo reale - ad individuare con certezza tutti i "soggetti competenti per le verifiche", per trasmettere loro copia della domanda e degli allegati: spesso, già questa non è operazione semplice nè rapida. Risulterà dal prosieguo che l'impegno della struttura unica resta forte anche nelle successive fasi procedimentali.

Si richiedono dunque strutture dotate di ottima organizzazione.

Il comma 13 dell'art. 6 d.p.r. 447/98 stabilisce che, entro venti giorni dall'avvenuta pubblicità di cui al comma 2, i soggetti portatori di interessi pubblici o privati, individuali o collettivi ed altresì i comitati e le associazioni portatori di interessi diffusi, ai quali possa derivare un pregiudizio dalla realizzazione del progetto, possono trasmettere alla struttura unica memorie e osservazioni; possono parimenti chiedere di essere sentiti oppure instare per la convocazione di una riunione alla quale partecipi anche l'impresa (a tale riunione ciascun partecipante può essere assistito da tecnici ed esperti). Se la riunione viene convocata, il termine di cui al comma 8 (novanta giorni) per la conclusione del procedimento resta sospeso per non più di venti giorni (comma 14 art. 6).

La norma intende con ciò indurre la struttura unica ad esperire la riunione ed assumere le conseguenti determinazioni appunto entro venti giorni.

Non è invece chiarito normativamente quando si intenda "avvenuta" la pubblicità: il termine di venti giorni messo a disposizione dei soggetti sopra elencati decorre infatti - recita il comma 13 dell'art. 6 d.p.r. 447/98 - dalla "avvenuta pubblicità". Sembra corretto ritenere che, ove quest'ultima sia istantanea, come nel caso della pubblicazione sulla stampa, la pubblicità si debba ritenere "avvenuta" con la pubblicazione medesima; quando invece si è in presenza di mezzi di informazione caratterizzati dalla permanenza nel tempo, come avviene ad esempio per l'affissione all'albo pretorio, la pubblicità sia "avvenuta" al compiersi della permanenza: nel caso esemplificato, al compiersi del periodo di affissione. Tali sono del resto le regole generali in materia.

Se dunque la struttura unica, cui compete decidere le modalità della pubblicità, stabilisce di far affiggere l'istanza all'albo pretorio per quindici giorni (termine che sarebbe invero corretto, dal momento che è quello legislativamente previsto per le deliberazioni, ad esempio), i venti giorni utili per le osservazioni, le memorie e le richieste di cui al comma 13 decorrono dal sedicesimo giorno successivo all'affissione all'albo.

Compiuti gli adempimenti di cui dianzi si è detto, la struttura unica deve valutare se la domanda richieda, oppure no, integrazioni riguardanti "gli atti e i documenti necessari ai fini istruttori" (art. 6, comma 3, d.p.r. 447/98).

Anche questa valutazione deve essere effettuata rapidamente, poichè l'eventuale richiesta di integrazione può essere formulata solo nel termine di trenta giorni dal deposito dell'istanza (comma citato): decorso tale termine non possono essere richiesti altri atti e documenti concernenti fatti risultanti dalla documentazione inviata.

La richiesta di integrazione sospende il decorso del termine temporale di cui al comma 8 dell'art. 6. Il termine medesimo riprende a decorrere dal giorno del deposito dell'integrazione stessa. Nonostante il fatto che la norma (comma 3 dell'art. 6) parli di "sospensione" del termine, e non di interruzione, ci si trova in realtà di fronte ad un caso di interruzione perchè il comma 8 dell'art. 6 in esame stabilisce espressamente che i novanta giorni, nei quali si identifica il termine di che trattasi, decorrono ex novo (nel caso in oggetto) dall'integrazione della domanda.

Il termine riparte quindi da zero dopo l'integrazione. Ciò vale anche nel caso in cui, spontaneamente, l'impresa decida di fornire integrazioni: l'impresa stessa può, cioè, anticipare che integrerà gli atti e, con ciò, interrompere il termine.

Nel compiere l'istruttoria (generalmente, addirittura nell'ambito della valutazione di cui or ora si è detto), la struttura unica può constatare che:

a) occorrono chiarimenti in ordine alle soluzioni tecniche e progettuali scelte dall'impresa;
b) occorrono chiarimenti riguardanti il rispetto delle normative amministrative e tecniche di settore;
c) il progetto si rivela particolarmente complesso;
d) i rendono necessarie modifiche al progetto per poter pervenire all'autorizzazione;
e) il Comune propone una diversa localizzazione dell'impianto, nell'ambito delle aree da destinare agli insediamenti produttivi di cui all'art. 2 del d.p.r. 447/98.

In tali casi, la struttura - attraverso al responsabile del procedimento - può convocare l'impresa per un'audizione formale, della quale viene redatto verbale (art. 6, comma 4).

L'audizione può esaurire l'attività, ad esempio perchè nell'ambito di essa intervengono i chiarimenti che occorrono: il verbale darà atto di ciò in modo completo.

Oppure, dall'audizione può scaturire la disponibilità dell'impresa a modificare per qualche aspetto le "caratteristiche dell'impianto", anche sotto il profilo della sua localizzazione: in tale ipotesi, il verbale conclusivo dell'audizione conterrà un accordo ai sensi dell'art. 11 della legge 241/1990 (1), intercorrente tra l'impresa e la struttura unica (non si vede quali possano essere - diversamente - le "parti" dell'accordo stesso, a cui si riferisce genericamente il comma 5 dell'art. 6 d.p.r. 447/98).

Ovviamente, l'accordo avrà ad oggetto quelle "caratteristiche dell'impianto" di cui dianzi si è detto ed a cui si riferisce il dianzi citato comma 5 dell'art. 6 d.p.r. 447/98. Naturalmente, le modifiche del progetto non devono comunque turbare la conformità del progetto stesso alle norme.

Se l'accordo di che trattasi comporta la redazione di un nuovo progetto, o di modifiche al progetto iniziale, il termine di cui al comma 8 dell'art. 6 è sospeso a far data dall'accordo stesso; esso riprende a decorrere con la presentazione del progetto nuovo o modificato.

Elemento caratteristico del procedimento mediante autocertificazione è il "silenzio-assenso". L'art. 6, comma 8, del d.p.r. 447/98 fissa il termine di novanta giorni per la conclusione del procedimento. In tale procedimento è ricompreso anche il rilascio della concessione edilizia, che dunque deve essere acquisita nel termine anzidetto.

Il termine decorre dal deposito della domanda o dal deposito dell'integrazione della stessa.

Nel caso in cui debbano essere acquisiti pareri di soggetti non appartenenti all'amministrazione comunale o regionale, si applicano le seguenti disposizioni, rispettivamente dell'art. 16 e dell'art. 17 l. 241/90, come modificata dalla legge 127/97 (comma 9 dell'art. 6).

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NOTA (1)

L'articolo 11 della legge 241/1990 così recita:

"1. In accoglimento di osservazioni e proposte presentate a norma dell'articolo 10, l'amministrazione procedente può concludere, senza pregiudizio dei diritti dei terzi, e in ogni caso nel perseguimento del pubblico interesse, accordi con gli interessati al fine di determinare il contenuto discrezionale del provvedimento finale ovvero, nei casi previsti dalla legge, in sostituzione di questo.

1-bis. Al fine di favorire la conclusione degli accordi di cui al comma 1, il responsabile del procedimento può predisporre un calendario di incontri cui invita, separatamente o contestualmente, il destinatario del provvedimento ed eventuali controinteressati.

2. Gli accordi di cui al presente articolo debbono essere stipulati, a pena di nullità, per atto scritto, salvo che la legge disponga altrimenti. Ad essi si applicano, ove non diversamente previsto, i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili.

3. Gli accordi sostitutivi di provvedimenti sono soggetti ai medesimi controlli previsti per questi ultimi.

4. Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse l'amministrazione recede unilateralmente dall'accordo, salvo l'obbligo di provvedere alla liquidazione di un indennizzo in relazione agli eventuali pregiudizi verificatisi in danno del privato.

5. Le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi di cui al presente articolo sono riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Art. 16 (l. 241/90 e succ. mod.):

1. Gli organi consultivi delle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, sono tenuti a rendere i pareri ad essi obbligatoriamente richiesti entro quarantacinque giorni dal ricevimento della richiesta. Qualora siano richiesti pareri facoltativi, sono tenuti a dare immediata comunicazione alle amministrazioni richiedenti del termine entro il quale il parere sarà reso.

2. In caso di decorrenza del termine senza che sia stato comunicato il parere o senza che l'organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie, è in facoltà dell'amministrazione richiedente di procedere indipendentemente dall'acquisizione del parere.

3. Le disposizioni di cui ai commi 1 e 2 non si applicano in caso di pareri che debbano essere rilasciati da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistica, territoriale e della salute dei cittadini.

4. Nel caso in cui l'organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie il termine di cui al comma 1 può essere interrotto per una sola volta e il parere deve essere reso definitivamente entro quindici giorni dalla ricezione degli elementi istruttori da parte delle amministrazioni interessate.

5. Qualora il parere sia favorevole, senza osservazioni, il dispositivo è comunicato telegraficamente o con mezzi telematici.

6. Gli organi consultivi dello Stato predispongono procedure di particolare urgenza per l'adozione dei pareri loro richiesti.

Art. 17 (l. 241/90 e succ. mod.):

1. Ove per disposizione espressa di legge o di regolamento sia previsto che per l'adozione di un provvedimento debbano essere preventivamente acquisite le valutazioni tecniche di organi od enti appositi e tali organi ed enti non provvedano o no rappresentino esigenze istruttorie di competenza dell'amministrazione procedente nei termini prefissati dalla disposizione stessa o, in mancanza, entro novanta giorni dal ricevimento della richiesta, il responsabile del procedimento deve chiedere le suddette valutazioni tecniche ad altri organi dell'amministrazione pubblica o ad enti pubblici che siano dotati di qualificazione e capacità tecnica equipollenti, ovvero ad istituti universitari.

2. La disposizione di cui al comma 1 non si applica in caso di valutazioni che debbano essere prodotte da amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale e della salute dei cittadini.

3. Nel caso in cui l'ente od organo adito abbia rappresentato esigenze istruttorie all'amministrazione procedente, si applica quanto previsto dal comma 4 dell'articolo 16.

Entro il termine di novanta giorni fissato dal comma 8 dell'art. 6 d.p.r. 447/98, la struttura unica deve dunque rilasciare o denegare (motivatamente) il provvedimento autorizzatorio finale, munito in allegato delle varie autorizzazioni.

Ove il termine anzidetto decorra inutilmente, la realizzazione del progetto si intende autorizzata (comma 10 dell'art. 6 d.p.r. 447/98) in conformità:

a) alle autocertificazioni prodotte
b) alle prescrizioni contenute nelle autorizzazioni esplicite previamente acquisite, relative alle materie non autocertificabili.

Deve però essere comunque rilasciata (quando occorre) la concessione edilizia, perchè la realizzazione del progetto possa essere avviata. In altri termini, il silenzio-assenso non investe anche l'aspetto edilizio.

L'ultimo comma dell'art. 6 del d.p.r. 447/98 precisa peraltro che, ove basti la denuncia di inizio di attività (d.i.a.) in virtù della legge applicabile a quel caso, è sufficiente la denuncia (o la comunicazione) medesima: ciò vale in materia edilizia come negli altri casi in cui la legge ammette la comunicazione o la denuncia di inizio dell'attività.

Su ciò che i soggetti di cui al comma 13 hanno rappresentato (con osservazioni, con memorie, con interventi in sede di audizione o di riunione), personalmente o mediante i loro tecnici ed esperti, la struttura unica deve pronunciarsi con adeguata motivazione. Il relativo provvedimento, incidentale rispetto alla procedura in corso, resta agli atti della procedura medesima.

Il procedimento mediante autocertificazione è connotato dalla presenza di forti verifiche.

Il potere-dovere di esperire gli stessi non è infirmato neppure dal decorso del termine per il compimento della procedura, nè dal fatto che da ciò sia derivata tacita autorizzazione: in tal senso, si esprime chiaramente l'ultimo comma dell'art. 7 del d.p.r. 447/98.

L'utilizzo dell'autorizzazione implicita (per mero decorso del termine) di cui al comma 10 dell'art. 6 d.p.r. 447/98 è dunque fatto dall'impresa a proprio rischio e pericolo.

Le verifiche si indirizzano al merito, e cioè (art. 7, commi 1 e 2) alla conformità delle autocertificazioni agli strumenti urbanistici ed in genere ai contenuti delle autocertificazioni stesse.

Ciascun soggetto pubblico competente (a tal fine la struttura unica distribuisce subito copia della domanda e della relativa documentazione" ai soggetti competenti per le verifiche": art. 6, comma 1) controlla il rispetto delle norme, dei piani e delle discipline sulle quali ha competenza.

In particolare, deve essere verificata la compatibilità:

a) con i piani urbanistici, territoriali e paesistici
b) con i vincoli idrogeologici, ambientali, forestali, sismici
c) con la tutela del patrimonio storico, artistico e archeologico.

Aggiunge il comma 2 dell'art. 7 d.p.r. 447/98, che la verifica deve riguardare, fra l'altro, le seguenti materie:

a) la prevenzione degli incendi
b) la sicurezza degli impianti elettrici, e degli apparecchi di sollevamento di persone o cose;
c) l'installazione di apparecchi e impianti a pressione;
d) l'installazione di recipienti a pressione contenenti GPL;
e) il rispetto delle vigenti norme di prevenzione degli infortuni sul lavoro;
f) le emissioni inquinanti in atmosfera;
g) le emissioni nei corpi idrici, o in falde sotterranee e ogni altro rischio di immissione
potenzialmente pregiudizievole per la salute e per l'ambiente;
h) l'inquinamento acustico ed elettromagnetico all'interno ed all'esterno dell'impianto
produttivo;
i) le industrie qualificate come insalubri;
l) le misure di contenimento energetico.

Due disposizioni dell'art. 6 contemplano l'eventualità che la struttura unica constati la falsità di una o più autocertificazioni:

1) se ciò avviene prima dell'inizio dei lavori dell'intervento (in tal senso sembra logico leggere il disposto del comma 7 art. 6 correlato con quello del comma 11), la struttura unica trasmette gli atti alla Procura della Repubblica e dà comunicazione del fatto all'impresa, segnalando che il procedimento è sospeso fino alla decisione (giudiziale) sui fatti segnalati; tale decisione è necessariamente costituita dalla sentenza penale definitiva, che può intervenire anche dopo tre gradi di giudizio, ma che potrebbe pure formarsi rapidamente (comma 7);

2) se la falsità è constatata dopo l'inizio dei lavori (comma 11), al rapporto alla Procura e alla comunicazione all'impresa si affianca l'ordine di riduzione in pristino, immediato e privo di preventive diffide; l'ordine stesso - per espressa volontà della legge (comma 11 art. 6 d.p.r. 447/98) - è emanato dal responsabile del procedimento, i cui poteri (e doveri) sono di non poca consistenza, come è agevole rilevare, nella procedura di che trattasi.

Naturalmente, la struttura unica (il responsabile del procedimento) deve avere certezza in ordine all'esistenza della falsità, pena l'insorgere di obblighi risarcitori. Espressamente, la legge (comma 7 e comma 11) chiarisce che non danno luogo a "falsità" gli errori e le omissioni materiali suscettibili di rimedio mediante correzione o integrazione.

Nel caso in cui l'autorizzazione sia derivata tacitamente dal decorso del termine a norma del comma 10, art. 6, l'obbligo delle verifiche è ancora più pregnante: l'impresa deve (comma 10) comunicare alla struttura unica l'inizio dei lavori; in seguito a tale comunicazione (comma 12), il Comune e gli altri enti competenti devono obbligatoriamente avviare ed esperire i controlli di cui dianzi si è detto.

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L'art. 8 del d.p.r. 447/98 è collocato nel capo III°, rubricato "procedimento mediante autocertificazione". Ciò nondimeno, il contenuto e il tenore dell'articolo inducono a ritenere che lo stesso faccia riferimento a tutte le necessità istruttorie della struttura unica.

Per soddisfare le stesse, la struttura medesima (che, evidentemente, deve essere a tal fine finanziata in modo adeguato) può stipulare convenzioni con le quali affida specifiche attività o fasi istruttorie a determinati soggetti:

= le A.R.P.A. (agenzie regionali per la protezione dell'ambiente)
= le A.S.L. (aziende sanitarie locali)
= le C.C.I.A.A. (camere di commercio, industria, artigianato ed agricoltura)
= le università
= altri centri e istituti pubblici di ricerca, che assicurino indipendenza, competenza e adeguatezza tecnica.

Tale eventualità presenta notevole interesse; è opportuno che le strutture uniche e gli enti che esprimono le stesse la vaglino attentamente e concretamente.

4. La conferenza di servizi

All'interno delle procedure in cui opera la struttura unica uno degli strumenti che essa adopera è la conferenza di servizi.

Per svolgere in maniera più rapida le proprie funzioni e, come nel nostro caso, per raccogliere in una stessa occasione più provvedimenti necessari ad un privato per svolgere un'attività, i soggetti pubblici competenti si incontrano e raccolgono in quella sede i provvedimenti necessari o, almeno, qualcosa di equivalente.

Il d.p.r. 447/98 prevede il ricorso alla conferenza in quattro casi. Essi sono i seguenti.

1) Nel procedimento semplificato: quando una delle amministrazioni si pronuncia negativamente sulla domanda e l'interessato ne chiede la convocazione (art. 4, comma 2).

2) Nel procedimento semplificato: quando non si ottiene il provvedimento entro i 90 giorni previsti il sindaco provvede alla convocazione (art. 4, comma 3).

3) Quando il progetto contrasta o richiede la variante dello strumento urbanistico (con alcune limitazioni): il sindaco convoca la conferenza il cui esito potrà poi costituire una proposta di variante da sottoporre al consiglio comunale (art. 5, commi 1 e 2).

4) Quando si tratta di individuare le aree da destinare ad insediamenti produttivi: tramite una conferenza di servizi le amministrazioni interessate costituiscono una intesa che sarà il presupposto per poi ottenere la variante urbanistica (art. 2, comma 1).

Nell'ambito del presente capitolo, relativo al "procedimento unico", le conferenze che rilevano sono quelle del tipo descritto ai numeri 1 e 2: si tratta del resto del modello che verrà utilizzato con maggiore frequenza e che si può definire come conferenza decisoria.

Schematizzando a fini semplificatori, si può dire che l'attività della conferenza sconta i seguenti passaggi.

a) L'indizione

Nella pratica amministrativa non si tratta di una fase normalmente distinta e separata dalla convocazione: la si evidenzia, nel caso del "procedimento unico" per le attività produttive, solo per l'ipotesi fatta dall'articolo 4, comma 3 del d.p.r. 447/98, dove si dice che il sindaco convoca la conferenza su richiesta del responsabile del procedimento presso la struttura: questo può configurare una formale indizione.

b) La convocazione e la partecipazione

Si tratta dell'atto con il quale la struttura procedente fa sapere, individuando le altre amministrazioni interessate, che occorre riunirsi in conferenza, definendo con precisione l'oggetto e stabilendo la data della prima riunione. La conferenza è convocata dal sindaco.

Occorre ricordare quanto già si è segnalato nelle pagine precedenti in ordine al fatto che l'art. 4, comma 3, del d.p.r. 447/98 stabilisce che la conferenza (nel caso appunto di cui al comma 3) "si svolge ai sensi dell'art. 14, e seguenti, della legge 7 agosto 1990, n. 241, come modificata dall'art. 17 della legge 15 maggio 1997, n. 127": si fa rimando a tali disposizioni (che sono state riportate nelle precedenti pagine del presente capitolo).

Pertanto:

a) si considera acquisito l'assenso dell'amministrazione che - regolarmente convocata - non abbia partecipato alla conferenza;

b) si considera parimenti acquisito l'assenso dell'amministrazione che - regolarmente convocata - ha partecipato con rappresentanti privi della competenza ad esprimere definitivamente la volontà.

Resta salva la possibilità di comunicare comunque il dissenso entro venti giorni (art. 14, co. 3, l. 241/90).

Appare evidente l'importanza della corretta e provata convocazione e, d'altro canto, della corretta partecipazione (e dunque della delega del legale rappresentante dell'ente, se lo stesso non partecipa personalmente).

c) L'istruzione

E' la fase in cui si procede alla valutazione del progetto pervenuto in rapporto a tutti gli interessi, pubblici e privati, coinvolti. Si svolge anche contestualmente alla fase iniziale dello

d) Svolgimento

Si definisce così la successione di riunioni in cui concretamente la conferenza si articola: nella prima si provvede a fissare il termine entro il quale si arriverà alla conclusione (e se il termine non viene rispettato la legge prevede forme alternative di conclusione), nelle successive si valutano gli interessi contrapposti, il contenuto di eventuali prescrizioni o condizioni cui sarà sottoposta l'autorizzazione, infine si procede a formalizzare le risultanze ottenute.

Si tratta della fase più importante e delicata, e sarà necessario tenere in considerazione soprattutto questi riferimenti:

la presidenza: spetta all'amministrazione procedente e ha il compito di far rispettare il corretto iter dei lavori;

la delega: in linea di principio partecipano alla conferenza i legali rappresentanti delle rispettive amministrazioni, ma naturalmente è consentito (e nella pratica inevitabile) che partecipino concretamente funzionari muniti di una apposita delega, scritta, a esprimere le determinazioni che sono già state formate nelle rispettive amministrazioni rispettando le ordinarie competenze e attribuzioni.

Sarà allora fondamentale verificare l'esistenza e la correttezza della delega così come l'esistenza della determinazione che viene riferita nella conferenza.

Occorre fare in modo che la delega e la precedente determinazione lascino al delegato un certo ambito di discrezionalità (un po' di "manovra") per poter adattare il contenuto della sua partecipazione a quello di tutti gli altri partecipanti, cosicchè sia possibile proporzionare e adattare le eventuali prescrizioni che costituiscono l'autorizzazione in maniera equilibrata per tutti i soggetti coinvolti.

e) La verbalizzazione

E' l'attività con la quale viene dato formale resoconto dello svolgimento della conferenza:

deve contenere i riferimenti che identificano la conferenza, l'oggetto, i soggetti convocati, quelli che hanno partecipato, i loro rappresentanti e i riferimenti dei loro potrei, gli assenti, le risultanze istruttorie complessive e le conclusioni.

La norma attribuisce espressamente al verbale conclusivo il valore di pieno titolo autorizzatorio: non è quindi necessaria alcuna approvazione successiva da parte di altri soggetti.

f) La conclusione

Ovviamente non sussistono problemi quando tutti i partecipanti si esprimono positivamente o raggiungono un accordo. (Già si è detto in ordine al caso delle amministrazioni che non hanno partecipato). L'art. 14, commi 3-bis e 4, della legge 241/90 disciplina - come già si è visto - il caso in cui un'amministrazione esprima dissenso: tale disciplina si applica alla conferenza di servizi convocata ai sensi del comma 3 dell'art. 4 d.p.r. 447/98.

Si configurano allora due ipotesi:

1) l'amministrazione dissenziente è preposta alla tutela ambientale, o paesaggistico-territoriale, oppure del patrimonio storico-artistico, oppure ancora della salute dei cittadini: in tal caso, il dissenso non è superabile (e quindi il procedimento si conclude con un diniego) a meno che la struttura unica non ritenga di ricorrere al Consiglio dei Ministri, sempre che non vi sia stata una V.I.A. negativa nel qual caso non è neppure ammesso il ricorso predetto;

2) l'amministrazione dissenziente non appartiene alle categorie indicate nel precedente n.1: la struttura unica può allora assumere una determinazione positiva del procedimento, ovviamente dotata di esauriente motivazione; ma deve dare notizia di ciò ai sindaci, al Presidente della giunta regionale ed eventualmente al Presidente del Consiglio dei ministri, ai sensi del comma 3-bis dell'art. 14 l.241/90, con le conseguenze configurate da tale norma (norma che, come si è detto, è stata riportata per esteso nelle precedenti pagine).

Le disposizioni che precedono non appaiono applicabili alla conferenza di cui al comma 2 dell'art. 4 d.p.r. 447/98, sia perchè il rinvio agli artt. 14 e segg. della legge 241/90 è recato solo dal comma 3, sia perchè la conferenza da comma 2 è preordinata in via esclusiva ad "eventualmente concordare quali siano le condizioni per ottenere il superamento della pronuncia negativa". Si configurano invero solo due casi: che si "concordino" le condizioni predette, per il che - se appunto è necessario "concordare" - occorre il consenso di tutti i soggetti pubblici coinvolti; che non si pervenga a concordare le condizioni medesime, perchè anche un solo soggetto non aderisce.

Nel primo caso si dovrà adattare il progetto, come già si è rilevato nelle precedenti pagine; nel secondo, resta ferma la pronuncia negativa.

5. Gli impianti "a struttura semplice"

Prevede l'art. 6 comma 6 del DPR 447/98 che "... nel caso di impianti a struttura semplice, individuati secondo i criteri previamente stabiliti dalla regione, la realizzazione del progetto si intende autorizzata se la struttura, entro sessanta giorni dal ricevimento della domanda, non comunica il proprio motivato dissenso ovvero non convoca l'impresa per l'audizione".

E' chiaro che, al momento, tale previsione non ha concreta rilevanza: come risulta dal testo dianzi riportato, devono infatti "previamente" essere fissati dalla Regione i criteri di individuazione degli impianti in questione; l'accelerazione (per la verità di soli trenta giorni) nel procedimento può dunque essere applicata solo dopo che siano stati determinati, non necessariamente con legge, ma anche con delibera della Giunta Regionale, i criteri necessari alla individuazione degli "impianti a struttura semplice".

In questa sede, comunque, pare opportuno formulare alcune indicazioni in ordine alle modalità di determinazione di tali criteri, che potranno attingere diversi aspetti della nozione da configurare:

a) potrebbe in primo luogo darsi rilievo alle qualità soggettive dell'imprenditore, ad esempio ritenendo che un soggetto iscritto all'albo degli artigiani e dotato di non più di tre dipendenti non potrà che dar luogo ad un intervento relativo ad un impianto a struttura semplice;

b) in assenza della condizione giuridica di artigiano ovvero nel caso in cui l'artigiano sia dotato di più di tre dipendenti, si dovrà verificare se l'intervento (sia esso di realizzazione, di ampliamento, di ristrutturazione o di riconversione) ha ad oggetto una struttura aziendale avente superficie coperta destinata ad attività produttiva, all'esito dell'intervento, non superiore ad un determinato limite: in questo caso l'impianto avrebbe struttura semplice;

c) infine, è comunque necessario prevedere che in ogni caso non possono ricadere nella previsione dell'art. 6, comma 6, del DPR 447/98, e dunque non possono essere ritenuti "a struttura semplice", gli impianti per i quali si richiede, in relazione all'intervento progettato, una delle seguenti attività:

1) la valutazione di impatto ambientale;
2) il controllo di pericoli di incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose;
3) la prevenzione e la riduzione dell'inquinamento;
4) l'acquisizione di un'autorizzazione esplicita imposta come tale dalla normativa comunitaria.

Capitolo V°
ASPETTI URBANISTICI ED EDILIZI

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1. La mancanza di conformità del progetto ai piani urbanistici e le varianti agli stessi

L'art. 5 del d.p.r. 447/98 affronta il caso in cui il progetto presentato dall'impresa allo sportello unico contrasti con "lo strumento urbanistico". Il testo letterale della norma crea subito un problema: occorre stabilire a "quale" strumento urbanistico la disposizione faccia riferimento.

Come è noto, esistono infatti strumenti urbanistici "generali" (i piani regolatori generali - P.R.G.) e strumenti urbanistici "esecutivi o attuativi" (S.U.E.: piani per gli insediamenti produttivi - P.I.P.; piani particolareggiati - P.P.; piani esecutivi convenzionati, nella realtà piemontese - P.E.C.; piani di recupero - P. di R.).

E' allora necessario stabilire se la disciplina di che trattasi valga soltanto nel caso in cui l'intervento progettato non sia conforme al PRG, oppure anche in caso di contrasto tra l'intervento stesso ed un S.U.E. vigente sull'area interessata dal progetto.

Un elemento di non poco conto per la formulazione della risposta all'interrogativo anzidetto è fornito dal comma 2 dell'art. 5 in esame: vi si parla di "osservazioni, proposte e opposizioni" formulate ai sensi della legge urbanistica fondamentale dello Stato, l.1150/1942. I termini dianzi riportati non possono essere casuali, poichè essi hanno letterale e preciso riscontro nella legge anzidetta, cosicchè non si può negare un loro significato tecnico. Orbene, le espressioni "osservazioni e proposte" (usata quest'ultima, per la verità, soprattutto dalla legislazione regionale) stanno ad indicare i rilievi che gli interessati muovono, una volta intervenuta la pubblicazione, al progetto di P.R.G., cioè di strumento urbanistico generale; ma il termine "opposizioni" indica invece - nelle vigenti leggi - i rilievi mossi agli strumenti urbanistici esecutivi.

La lettera della norma conduce allora a ritenere che rilevi ai fini in esame tanto il contrasto con il P.R.G. quanto quello con un S.U.E. eventualmente formato con riferimento a quella specifica area, in attuazione del piano regolatore medesimo.

(Come è noto, il territorio comunale è obbligatoriamente disciplinato nella sua totalità dal piano regolatore generale, mentre non è detto che esista uno strumento urbanistico esecutivo riguardante l'area o l'immobile oggetto dell'intervento al quale viene interessato lo sportello unico).

Anche sul piano sostanziale, è doveroso ritenere che la compatibilità urbanistica sussista solo ove l'intervento non presenti contrasto alcuno con tutti gli atti di pianificazione operanti nel Comune.

Va sottolineata la circostanza che un intervento può in concreto essere compatibile con il P.R.G., le cui maglie sono più larghe, ma contrastare con un S.U.E. perchè qualche componente dell'intervento stesso non è conforme alle statuizioni (di maglia più stretta, o addirittura a contenuto riduttivo rispetto a ciò che il PRG consente) dello strumento urbanistico esecutivo.

Non potrebbe invece verificarsi l'ipotesi inversa, poichè i S.U.E. devono necessariamente essere conformi ai P.R.G.: cosicchè, se l'intervento è compatibile con lo strumento esecutivo, non può non esserlo (salvo patologie eccezionali) anche rispetto allo strumento generale.

Dunque, ove il progetto presentato contrasti con il piano regolatore generale vigente oppure con uno strumento urbanistico attuativo approvato, in via normale "il sindaco del Comune interessato rigetta l'istanza" (art. 5, comma 1, d.p.r. 447/98).

La norma va peraltro coordinata con le disposizioni che collocano il responsabile del procedimento unico, e non il sindaco, nella posizione di interlocutore diretto dell'impresa che ha esercitato l'accesso allo sportello unico.

Compete invero al responsabile anzidetto notificare all'impresa stessa il rigetto della sua istanza.

In concreto, l'ipotesi in esame è da ricondurre nell'ambito dei momenti procedurali di cui ai commi 1 e 2 dell'art. 4 d.p.r. 447/98: il Comune riceve la domanda dell'impresa, corredata dai dovuti atti, attraverso alla struttura unica; quest'ultima - nel trasmettere domanda ed allegati - invita il Comune stesso, tra gli altri, a far pervenire "gli atti autorizzatori o di consenso", generalmente concretantisi, ai fini in esame, nella concessione edilizia; ciò, entro novanta giorni (comma 1).

La constatazione, ad opera del Comune, del contrasto con uno strumento urbanistico implica la pronuncia negativa di cui tratta il comma 2 dell'art. 4: con essa si identifica il "rigetto dell'istanza" previsto dal comma 1 dell'art. 5.

La struttura unica (art. 4, comma 2) deve trasmettere la pronuncia negativa all'impresa entro tre giorni.

A tal punto, ove si intraveda la possibilità di modificare il progetto in termini idonei a rendere lo stesso compatibile con gli strumenti urbanistici, il richiedente può avvalersi della facoltà di cui al comma 2 art. 4 d.p.r. 447/98, e cioè instare presso la struttura unica (nel termine di venti giorni dalla ricezione della pronuncia negativa) perchè sia convocata la conferenza di servizi tesa a concordare le condizioni idonee a far superare il rigetto.

Naturalmente, anche se la norma di legge (art. 5 d.p.r. 447/98) stabilisce che l'istanza contrastante con gli strumenti urbanistici è rigettata "dal sindaco", nulla impedisce che questi consulti sul punto gli organi collegiali del Comune: Giunta o addirittura Consiglio; e ciò, non tanto sull'esistenza o meno del contrasto predetto, bensì sulla opportunità di denegare senz'altro oppure di avviare la procedura di variante di cui ora si dirà. Anzi, è evidente il fatto che tale consultazione preventiva è assolutamente opportuna, proprio nei confronti del Consiglio comunale, perchè competerà poi a quest'ultimo "pronunciarsi definitivamente" sulla variante: sarebbe inutile, ed anzi dannoso, percorrere l'iter formativo della variante stessa per giungere infine ad una pronuncia consiliare negativa.

Accanto alla soluzione normale del caso (contrasto del progetto con gli strumenti urbanistici = rigetto dell'istanza), l'art. 5 del d.p.r. 447/98 individua invero una soluzione alternativa eccezionale, consistente nel variare lo strumento urbanistico.

A tale ipotesi è peraltro possibile accedere solo in presenza di precise condizioni; occorre cioè:

1) che il progetto sia conforme alle norme ambientali, sanitarie e di sicurezza del lavoro;

2) che il contrasto con gli strumenti urbanistici derivi dal fatto che questi

2.1) non individuino aree destinate all'insediamento di impianti produttivi;

2.2) oppure le aree previste siano insufficienti rispetto al progetto presentato.

Occorre chiedersi a quale tipo di "insufficienza" la norma intenda riferirsi: sembra logico ritenere che, con l'espressione anzidetta, il legislatore abbia semplicemente inteso completare il caso considerato; in altri termini, si è fatto riferimento alla situazione in cui non è possibile all'impresa insediarsi in quel Comune, vuoi perchè mancano del tutto aree a destinazione produttiva, vuoi perchè queste - pur in qualche misura presenti - non consentono quell'insediamento, a causa dell'insufficiente dimensione o comunque della presenza di parametri, limitazioni, indici che producono lo stesso effetto impeditivo.

Ricorrendo le condizioni anzidette, il sindaco può - anzichè rigettare senz'altro l'istanza - avviare una procedura di variante dello strumento urbanistico con il quale il progetto contrasta.

Non può esistere dubbio relativamente al fatto che la procedura anzidetta ben può derivare dalla legislazione urbanistica vigente nella regione: può essere cioè una procedura "ordinaria".

In concreto, se il contrasto investe un S.U.E., può essere attivata la normale procedura di variante a quel tipo di strumento urbanistico esecutivo; si tratta sempre di procedure già semplificate, perchè i procedimenti formativi dei S.U.E. ormai da tempo, in Piemonte, si esauriscono in ambito comunale, come è noto.

Se il contrasto invece riguarda il P.R.G., può essere utilizzato il disposto dell'art. 17 della legge regionale urbanistica 56/1977 e successive modificazioni.

In pratica, la modifica nella specie necessaria al P.R.G. (e ritenuta opportuna in termini di perseguimento dell'interesse pubblico) può consistere:

a) in una "modifica non costituente variante" (commi 8 e 9 dell'art. 17 l.reg. 56/77), per la quale basta la deliberazione del consiglio comunale di cui al comma 9;

b) in una "variante parziale" (comma 7 dell'art. 17 dianzi citato), dotata della procedura accelerata e semplificata prevista dal comma medesimo: la variante è adottata ed approvata allora dal consiglio comunale, senza momenti procedimentali regionali, sulla scorta di un parere (da rendere nel termine perentorio di quarantacinque giorni) della Provincia;

c) in una più consistente "variante strutturale" (comma 4 dell'art. 17 l.reg. 56/77), da formare ed approvare con la partecipazione della Regione ai sensi dell'art. 15 della citata legge reg. 56/77.

Nei casi dianzi indicati sub a) e sub b), il procedimento previsto dalla legge regionale è più agevole di quanto non sia quello di cui all'art. 5 del d.p.r. 447/98. Verosimilmente, non vi sarà quindi interesse ad usare quest'ultimo.

Ove peraltro per una qualche ragione un Comune intendesse - per produrre una modifica non costituente variante ex art. 17, comma 8, l.reg. 56/77, oppure una variante al P.R.G. dotata delle caratteristiche della "variante parziale" di cui all'art. 17, comma 7 - esperire la procedura di cui all'art. 5 del d.p.r. 447/98, ovviamente la decisione sarebbe perfettamente legittima.

Peraltro, nel caso corrispondente alla "variante parziale", alla conferenza di servizi di cui all'art. 5 dovrebbe essere assicurata anche la presenza della Provincia, stante il tenore della legislazione urbanistica regionale del Piemonte, il cui coordinamento con le norme in esame è pur sempre necessario. Non va dimenticato, invero, che il procedimento unico di cui al d.lgs. 112/98 e al d.p.r. 447/98 non sottrae competenze nè responsabilità ad alcun soggetto pubblico, ma si limita a coordinare, accelerare e semplificare: i pareri, i consensi, le autorizzazioni ed in genere gli atti necessari rimangono tali; cambiano solo le modalità e i tempi della loro acquisizione.

E' invece ravvisabile un concreto interesse ad usare la procedura di cui all'art. 5 del d.p.r. 447/98 nel caso delle varianti da apportare al PRG, che presentano i caratteri e i contenuti della variante "strutturale" della legislazione urbanistica piemontese. Il procedimento previsto al riguardo da quest'ultima è infatti sicuramente più complesso e lungo. Nel caso di che trattasi, alla conferenza deve essere necessariamente assicurata la partecipazione della Regione.

Nel caso dei S.U.E., di cui dianzi si è detto, è probabile che la procedura ordinaria risulti più agevole; ma (anche in questa ipotesi) se per qualche ragione si ritenesse di applicare invece l'art. 5 del d.p.r. 447/98 nelle sue statuizioni procedimentali, la scelta sarebbe sicuramente legittima. Il procedimento si adatterebbe senza cospicui problemi anche a tale eventualità, che non va pertanto esclusa. L'esito della conferenza costituirebbe proposta di variante al S.U.E.; la stessa dovrebbe quindi essere pubblicata e sottoposta alle eventuali osservazioni, proposte ed opposizioni (per il tempo stabilito dalle norme ordinarie con riguardo a quel tipo di strumento urbanistico esecutivo); sulla proposta di variante e sulle osservazioni, proposte ed opposizioni conseguenti alla pubblicazione, dovrebbe infine "pronunciarsi definitivamente" il consiglio comunale: in altri termini, la conferenza adotterebbe ed il Consiglio approverebbe la variante al S.U.E..

Riassumendo, si configura il seguente schema.

Domanda dell'impresa alla struttura unica.

La struttura distribuisce domanda e allegati e invita le amministrazioni competenti (fra cui il Comune) a far pervenire gli atti autorizzatori o di consenso entro 90 giorni.

Il Comune rileva il contrasto con gli strumenti urbanistici.

(Il Sindaco sente la Giunta e il Consiglio comunali).

CASO A

il Sindaco rigetta l'istanza per quanto attiene all'aspetto urbanistico-edilizio.

La struttura unica trasmette la pronuncia negativa all'impresa entro tre giorni.

Il procedimento si conclude.

OPPURE

L'impresa, entro venti giorni, chiede di convocare la conferenza di servizi di cui al comma 2 dell'art. 4 d.p.r. 447/98.

Si concordano le condizioni per superare la pronuncia negativa.

Viene presentato alla struttura unica il nuovo progetto che recepisce quelle condizioni e si apre un nuovo procedimento unico.

OPPURE

Non si perviene a concordare le condizioni per superare la pronuncia negativa.

Il procedimento si conclude con il verbale della conferenza che constata quanto sopra.

CASO B

Il Sindaco, considerata la sussistenza delle condizioni di cui al comma 1 dell'art. 5 d.p.r. 447/98, ritiene proponibile una variante allo strumento urbanistico (o agli strumenti urbanistici) con cui sussiste contrasto.

Il Comune ritiene più agevole la procedura ordinaria di variante

> al S.U.E.

> al P.R.G. > modifica non costituente variante

> variante parziale

OPPURE

Il Comune ritiene di usare la procedura di cui all'art. 5 del d.p.r. 447/98.

Il Sindaco convoca la conferenza.

La conferenza esclude la variante.

Il procedimento è concluso; la struttura unica trasmette all'impresa il verbale conclusivo della conferenza.

OPPURE

La conferenza ritiene di proporre la variante: il verbale costituisce proposta di variante.

Questa è pubblicata.

Si raccolgono osservazioni, proposte, opposizioni.

Il consiglio comunale si pronuncia (entro sessanta giorni dal termine finale del periodo utile per proporre osservazioni).

Il consiglio comunale approva la variante.

Sulla scorta di questa, raggiunta la compatibilità urbanistica, l'impresa avvia il procedimento unico.

 OPPURE

Il consiglio comunale non approva la variante.

La struttura unica trasmette all'impresa la deliberazione consiliare. Il procedimento non è esperibile.

Non può sussistere dubbio in ordine al fatto che la procedura eventuale di variante (o modifica) urbanistica si colloca al di fuori dei termini per l'espletamento del procedimento unico.

Vanno rispettati peraltro il termine di novanta giorni di cui al comma 1 art. 4 d.p.r. 447/98, entro il quale il Comune deve pronunciarsi sulla domanda; il termine di tre giorni (art. 4, comma 2) concesso alla struttura unica per notiziare l'impresa in caso di pronunce negative; ed il termine di venti giorni (ancora comma 2 dell'art. 4) entro il quale l'impresa può chiedere la conferenza di cui alla norma or ora citata.

L'art. 5 del d.p.r. 447/98 non precisa se gli strumenti urbanistici, relativamente ai quali si pone il problema del contrasto, siano quelli approvati o non anche quelli adottati e in corso di approvazione.

Come è noto, infatti, le procedure urbanistiche sono caratterizzate dalla divaricazione dei due momenti anzidetti, fra i quali si colloca la pubblicazione dello strumento urbanistico e la raccolta delle eventuali osservazioni, proposte, opposizioni. L'adozione è sempre comunale, pur nella varietà di procedure presenti nell'ordinamento; l'approvazione è regionale nel caso delle varianti strutturali al P.R.G. ed è comunale in tutti gli altri casi.

E' noto altresì che da tempo la legislazione statale, ripresa poi e completata da quella regionale anche sul tema, ha istituito le cosiddette "misure di salvaguardia": in concreto, dal momento della prima adozione di uno strumento urbanistico, non possono essere rilasciati atti di assenso edilizi, nè sono ammesse denunce di inizio di attività edilizia, che contrastino con il piano adottato, ancorchè non ancora approvato.

E' evidente il fatto che l'istituto anzidetto non è stato inciso dalla normativa sullo sportello unico: inevitabilmente, l'assenza di contrasto tra l'intervento progettato dall'impresa e gli strumenti urbanistici deve sussistere anche nei confronti degli strumenti adottati e non ancora approvati; diversamente, il procedimento unico avrebbe il potere (che non risulta conferito da norma alcuna) di evitare l'applicazione delle misure di salvaguardia, in palese disparità rispetto a qualsiasi altra situazione e con effetti sconvolgenti sul piano urbanistico sostanziale.

Dunque, quanto dianzi si è detto vale anche nel caso in cui il Comune riscontri contrasto con suoi strumenti urbanistici adottati ed operanti in salvaguardia (come è risaputo, quest'ultima dura fino all'approvazione dello strumento, con il limite assoluto - però - di tre anni).

Anche in tal caso, pertanto, potrebbe operare la procedura di cui all'art. 5 del d.p.r. 447/98, come procedura intesa a variare ulteriormente, "in itinere", le varianti al piano già adottate e in corso di approvazione.

Va detto peraltro che, caso per caso, Comune e struttura unica dovranno valutare quale sia in concreto il miglior percorso procedimentale sotto il profilo della semplicità e quindi della rapidità e dell'efficacia dell'azione amministrativa: invero, non si può negare che l'inserimento di una variante per così dire "da sportello unico" in un procedimento di variante già in corso è probabilmente destinato a dar spesso luogo a complicazioni amministrative e sostanziali scarsamente compatibili con il procedimento unico per le attività produttive.

Il contrasto non sussiste nel caso contemplato dal quinto comma dell'art. 85 della legge urbanistica regionale. Come è noto, tale norma (1) configura una vera e propria "anticipazione del piano", limitata ai casi espressamente previsti dalla norma medesima; nei casi anzidetti, decorsi i 120 giorni, il nuovo piano (o la variante allo stesso) già opera come se tale piano (o variante) fosse approvato e non solo adottato.

Gli interventi edilizi dianzi citati con riferimento all'art. 13 l.reg. 56/77 sono i seguenti:

lettera a): manutenzione ordinaria (in realtà, tale tipo di intervento non necessita di alcun titolo abilitativo)

lettera b): manutenzione straordinaria (soggetta a d.i.a. o ad autorizzazione edilizia)

lettera c): restauro e risanamento conservativo (per lo più soggetti a d.i.a. o ad autorizzazione)

lettera d): ristrutturazione edilizia (soggetta a concessione edilizia)

agli interventi anzidetti, l'art. 85, comma 5, l.reg. 56/77 si applica sempre, ovunque sia localizzato l'immobile

lettera f): nuova costruzione (soggetta a concessione edilizia) soltanto se localizzata in area di completamento dotata dai caratteri indicati dalla legge.

L'art. 91-quinquies, primo comma, lettera b), a sua volta presenta il seguente testo:

"b) interventi da realizzare su aree di completamento che siano dotate di opere di urbanizzazione primaria collegate funzionalmente con quelle comunali. Per interventi da realizzare su aree di completamento si intendono: interventi residenziali compresi nelle parti del territorio parzialmente edificato, di cui all'articolo 2, lettera b), del D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, indicate come territoriali omogenee di tipo "B" negli strumenti urbanistici approvati dopo l'entrata in vigore del citato Decreto Ministeriale; interventi residenziali di completamento, di cui all'articolo 13, terzo comma, lettera f), della presente legge, definiti normativamente e/o individuati cartograficamente nei Piani Regolatori Generali approvati ai sensi del Titolo III. Tali interventi residenziali possono comprendere attività di servizio alla residenza, in misura ordinaria

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NOTA (1)

Il comma 5 dell'art. 85 l.reg. 56/77 e succ. mod. così recita:

"5. Decorsi 120 giorni dalla data di trasmissione alla Regione dei Piani Regolatori Generali e delle loro revisioni e varianti, adottati ai sensi del Titolo III della presente legge, senza che sia intervenuta l'approvazione o la restituzione per rielaborazione totale o parziale, sono consentiti gli interventi di cui alle lettere a), b), c), d) dell'articolo 13, nonchè alla lettera f) dello stesso articolo in aree dotate di opere di urbanizzazione primaria collegate funzionalmente con quelle comunali, come definite dall'articolo 91 quinquies, primo comma lettera b) per destinazioni anche non residenziali, nel rispetto delle previsioni dello strumento urbanistico generale adottato, ancorchè in contrasto con quelle dello strumento urbanistico approvato.

Nei Comuni dotati di strumenti urbanistici approvati prima dell'entrata in vigore del suddetto Decreto Ministeriale e dotati di variante specifica approvata ai sensi dell'articolo 83, tali interventi devono essere compresi in zone territoriali omogenee di tipo "B", se individuati nella variante, o, qualora queste non siano individuate, devono essere compresi all'interno della perimetrazione del centro abitato approvata ai sensi dell'articolo 81, con esclusione comunque delle aree comprese nel centro storico. Per aree dotate di opere di urbanizzazione primaria collegate funzionalmente con quelle comunali, si devono intendere quelle in cui sia riscontrata l'esistenza di tutte le seguenti infrastrutture: idoneo sistema viario pedonale e veicolare; idonea rete di distribuzione idrica; idonea rete per lo smaltimento dei rifiuti liquidi; reti ed impianti di distribuzione dell'energia elettrica e della pubblica amministrazione.

Come si è detto, nell'ipotesi in cui il Comune ritenga di avviare la procedura di cui all'art. 5 del d.p.r. 447/98 (ricorrendone le condizioni legislativamente fissate) deve essere convocata, dal Sindaco del Comune territorialmente competente, una conferenza di servizi. Alla stessa deve essere chiamata la Regione se la variante che si prefigura è di tipo strutturale ai sensi dell'art. 17 l.reg. 56/77; la Provincia, se è di tipo parziale; devono altresì essere chiamati - come nelle conferenze degli accordi di programma - tutti quegli altri soggetti pubblici il cui coinvolgimento è provocato dai caratteri della variante (si pensi, ad esempio, alla necessità di modificare il tracciato di una strada statale o all'esigenza di creare un raccordo ferroviario).

Della convocazione della conferenza, il Sindaco deve dare "pubblico avviso" nelle forme che ritiene più opportune nel caso specifico; sicuramente, una di tali forme si identifica nella notizia all'albo pretorio del Comune.

Alla conferenza possono "intervenire" (hanno quindi diritto di parola, così come di consegnare memorie) tutti i soggetti portatori di interessi pubblici e privati, individuali e collettivi, nonchè le associazioni e i comitati portatori di interessi diffusi, cui possa derivare pregiudizio dalla realizzazione dell'intervento. Anche in questo caso, deve quindi essere valutata - ai fini dell'ammissibilità alla conferenza - la presenza dei requisiti anzidetti.

Già si è detto che l'esito della conferenza costituisce proposta (adozione, in pratica) di variante allo strumento urbanistico; tale proposta-adozione deve essere pubblicata per il tempo e con le forme legislativamente stabilite per il tipo di strumento urbanistico a cui la variante è apportata. Quindi, per una variante al P.R.G. occorreranno trenta giorni di pubblicazione, mentre basteranno venti per un P.I.P. e quindici per un P.E.C.; saranno poi raccolte le osservazioni, proposte ed opposizioni formulate da chi vi abbia un seppur generale interesse (tempo utile: ulteriori 30 giorni nel caso del P.R.G.; 20 giorni per il P.I.P.; quindici giorni per un P.E.C.).

Infine, "si pronuncia definitivamente (...) il consiglio comunale". Appare evidente il fatto che tale pronuncia costituisce approvazione (o reiezione) a tutti gli effetti: il tenore dell'espressione usata dalla legge, che ha impiegato non certo a caso il termine "definitivamente", non lascia dubbi; ma è comunque inevitabile che l'atto finale della procedura di cui all'art. 5 d.p.r. 447/98 sia attribuito alla competenza del Comune, e non già della Regione, ove si considerino le tendenze in atto nella materia, tendenze chiaramente ispirate all'applicazione del principio di sussidiarietà. La Regione - fatto salvo il caso piemontese della variante al P.R.G. che ha contenuti di variante parziale, e fatte salve le varianti ai S.U.E. - deve invece partecipare alla conferenza.

Occorre evidenziare, in termini generali, che l'esercizio della facoltà comunale di variare la strumentazione urbanistica del Comune in presenza e in relazione alla domanda presentata da un'impresa allo sportello unico è operazione estremamente delicata.

Anche in punto, la normativa statale sul procedimento unico non ha affatto inteso snaturare principi e regole essenziali per il corretto uso del territorio.

L'impiego della variante non può quindi essere inteso come un grimaldello atto ad aprire qualsiasi porta, purchè l'iniziativa dell'impresa possa procedere, a qualunque costo. Se così si intendessero le cose e così si interpretassero le nuove norme, non solo ci si collocherebbe al di fuori della buona amministrazione, ma si rischierebbero perfino contestazioni di carattere penale.

Occorre dunque, sul tema, esercitare appieno il senso di responsabilità.

La variante allo strumento urbanistico può nascere invero solo dalla coincidenza tra l'interesse e la richiesta dell'impresa e l'interesse pubblico ad un ordinato uso del territorio: certamente, non dal mero interesse imprenditoriale; la rilevanza del fattore occupazionale, che ha certamente natura pubblicistica, non è - da sola - decisiva. Anch'essa va confrontata con gli effetti di vario genere che la modifica allo strumento urbanistico è destinata a produrre: la decisione conclusiva deve essere il riflesso di tutte le valutazioni e tutti i confronti, come del resto già avviene in altri campi e in altre procedure.

Di tali ponderate valutazioni, occorre che gli atti del Comune e dell'eventuale conferenza diano chiaramente ragione.

2. L'individuazione di aree da destinare all'insediamento di impianti produttivi

L'art. 2 del d.p.r. 447/98 disciplina il tema dell'individuazione delle aree da destinare all'insediamento degli impianti produttivi. La norma di che trattasi non attiene dunque all'attività della struttura unica e dello sportello unico; essa riguarda i Comuni il cui piano regolatore è carente sotto tale profilo, e non è immediatamente applicabile.

Per la sua operatività è infatti necessario in primo luogo che la Regione determini "tipologie generali" e "criteri" per l'individuazione delle aree di che trattasi da parte dei Comuni.

L'art. 26 del d.lgs. 112/98, richiamato espressamente dall'art. 2 del d.p.r. 447/98, così recita, al riguardo:

"1. Le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano disciplinano, con proprie leggi, le aree industriali e le aree ecologicamente attrezzate, dotate delle infrastrutture e dei sistemi necessari a garantire la tutela della salute, della sicurezza e dell'ambiente. Le medesime leggi disciplinano altresì le forme di gestione unitaria delle infrastrutture e dei servizi delle aree ecologicamente attrezzate da parte di soggetti pubblici o privati, anche costituiti ai sensi di quanto previsto dall'articolo 12 della legge 23 dicembre 1992, n. 498, e dall'articolo 22 della legge 8 giugno 1990, n. 142, nonchè le modalità di acquisizione dei terreni compresi nelle aree industriali, ove necessario anche mediante espropriazione. Gli impianti produttivi localizzati nelle aree ecologicamente attrezzate sono esonerati dall'acquisizione delle autorizzazioni concernenti la utilizzazione dei servizi ivi presenti.

2. Le regioni e le province autonome individuano le aree di cui al comma 1 scegliendole prioritariamente tra le aree, zone o nuclei già esistenti, anche se totalmente o parzialmente dismessi. Al procedimento di individuazione partecipano gli enti locali interessati."

Sembra logico ritenere - se non sul piano strettamente giuridico, quanto meno su quello dell'opportunità - che la determinazione delle "tipologie generali" e dei "criteri" di cui dianzi debba intervenire all'interno della legge regionale di cui tratta l'art. 26 del d.lgs. 112/98, sì da assicurare la necessaria organicità alla materia.

Va ricordato che il Piano Territoriale Regionale vigente già detta indirizzi e direttive, ma anche prescrizioni (rivolte queste ultime essenzialmente ai Piani Territoriali Provinciali), in tema di localizzazione delle aree produttive (1).

In secondo luogo, l'art. 2 del d.p.r. 447/98 demanda alla legge regionale di disciplinare una procedura accelerata e semplificata di variante al piano regolatore generale, procedura relativamente alla quale lo stesso articolo 2 (comma 1) detta alcune regole, operando come legge-cornice rispetto alla legislazione regionale.

Anche tale aspetto della materia dovrebbe trovare disciplina all'interno della legge regionale di cui dianzi si è detto.

In sostanza, sembra chiaramente prefigurarsi l'opportunità, o addirittura la necessità, (del resto già avvertita in concreto come risulta dallo stesso "Patto sociale" e dalla normativa regionale di recepimento del d.lgs. 112/98), di una legge della Regione Piemonte che prenda in considerazione la vigente legislazione regionale in materia di aree produttive, legislazione ormai in gran parte obsoleta, per perseguire un triplice obiettivo in termini sistematici:

 1) ottemperare ai disposti della legislazione statale recati dall'art. 26 del d.lgs. 112/98 e dall'art. 2 del d.p.r. 447/98;

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NOTA (1)

L'art. 27 delle norme di attuazione del P.T.R. (piano territoriale regionale) così recita:

"Articolo 27. Aree Produttive

1. Il Piano territoriale individua le aree produttive di interesse regionale.

2. Il Piano conferma l'obiettivo di favorire la realizzazione di aree produttive attrezzate, lungo le dorsali di riequilibrio, limitando la proliferazione di insediamenti isolati.

3. Prescrizioni che esigono attuazione.

3.1. I Piani territoriali provinciali dovranno supportare ipotesi di localizzazione di nuove aree attrezzate con adeguate ricerche economico-territoriali e relative valutazioni di impatto ambientale.

3.2. In attuazione del Piano d'Area del Parco regionale della Mandria, il Piano territoriale definisce in prima approssimazione, salve le necessarie e specifiche analisi ancora da effettuarsi, la localizzazione della nuova pista di collaudo per autoveicoli. Tale attrezzatura dovrà, in ogni caso, essere realizzata, con le necessarie pertinenze, entro il 2006.

4. Direttive.

I Prg, nell'adeguarsi alle prescrizioni del Piano territoriale regionale, dovranno mirare prioritariamente a soddisfare le esigenze di rilocalizzazione dai centri abitati degli impianti esistenti, ponendo particolare attenzione al problema delle comunicazioni e delle direttrici di traffico. Per le aree industriali inserite nel contesto urbano, i Prg dovranno perseguire l'obiettivo di una graduale trasformazione in aree residenziali e/o di servizi.

5. Indirizzi.

I Piani territoriali provinciali potranno individuare ulteriori aree produttive di interesse provinciale, indicando ai Prg interventi prioritari volti al recupero e al completamento delle aree attrezzate esistenti."

2) riordinare ed aggiornare la vigente legislazione regionale in tema di localizzazioni produttive (l.reg. 9.4.1975, n. 21; l.reg. 14.11.1979, n. 64; l.reg. 25.2.1980, n. 9);

3) coordinare il tema delle localizzazioni predette con quello delle procedure urbanistiche e degli strumenti di pianificazione, nonchè con la disciplina della tutela ambientale.

3. La necessità della concessione edilizia

Sul piano più specificatamente edilizio, va riscontrata e sottolineata la circostanza che la normativa sul procedimento unico non incide sulla disciplina dei titoli abilitativi di carattere appunto edilizio.

Pertanto, nei casi in cui la legislazione in materia rende sufficiente la denuncia di inizio dell'attività (d.i.a.), anche in presenza del procedimento unico permane tale condizione; là dove occorre invece la concessione edilizia, essa deve essere acquisita.

Il diniego di quest'ultima da parte del comune o l'intervento comunale che paralizza la d.i.a. integrano la "pronuncia negativa" di "una delle amministrazioni" competenti, ai sensi del comma 2 dell'art. 4, nel procedimento semplificato (o ordinario): tanto basta, salvo il rimedio della conferenza di cui al comma 2 medesimo, per la conclusione negativa del procedimento.

Il termine di novanta giorni, entro il quale la concessione edilizia deve pervenire (se è rilasciabile) alla struttura unica, è compatibile - ove non si inseriscano patologie nel procedimento edilizio - con quelli stabiliti dalla legislazione statale che disciplina il procedimento predetto (art. 4 della legge 493/1993, come sostituito dall'art. 2, comma 60, della legge 662/1996). Ciò si rileva con riguardo al procedimento semplificato.

Nel procedimento mediante autocertificazione, l'art. 6 del d.p.r. 447/98 ha avuto cura di evidenziare la circostanza che "la realizzazione dell'opera è comunque subordinata al rilascio della concessione edilizia, ove necessaria ai sensi della normativa vigente" (art. 6, comma 6).

L'esigenza di disporre del titolo abilitativo edilizio è sottolineata altresì dalla precisazione, recata dal comma 1, del fatto che la domanda deve contenere, ove necessario, anche la richiesta della concessione edilizia (questa non è certo "autocertificabile!), nonchè dalla norma del comma 2 che affida alla struttura unica il compito di dare "inizio al procedimento per il rilascio della concessione edilizia".

Ma, come già si è detto, nel procedimento mediante autocertificazione il dato rilevante è costituito dalla circostanza che la concessione edilizia è estranea al "silenzio-assenso" di cui al comma 6 dell'art. 6.

Ove questo maturi, l'intervento è autorizzato sotto ogni profilo rispondente alle materie autocertificate: ma non è realizzabile finchè non interviene altresì l'atto di assenso edilizio occorrente, oltre all'insieme delle autorizzazioni esplicite nelle materie non autocertificabili.

ALLEGATI (omissis)